论国家治理视域下的雾霾问题

严俊乾

摘要：1943年洛杉矶光化学烟雾事件使全市四分之三的人患病的阴影尚未消散。1952年造成接近10 000人先后死亡的伦敦雾霾事件更是造成了难以抚平的创伤。时至今日，从北京雾霾事件到上海雾霾持续爆表乃至南京重度雾霾使中小学幼儿园全面停课。中国再一次被推到了风口浪尖上。韩国KBS电视台报道称，中国的雾霾可以称作“人类历史上最严重的大气污染”。习近平强调：“杀鸡取卵、竭泽而渔式的发展是不会长久的。”所以我们必须深刻剖析雾霾发生的内在原因，并以壮士断腕的决心破除“先发展、后治理”的经济发展模式，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。

关键词：雾霾；生态文明；国家治理体系

雾霾就是在雾的条件下，因为空气流动性差，而单位空间内的粉尘浓度不断增加，浓度不能稀释。形成高浓度粉尘粘接在水滴上悬浮于空中共存的现象。出现雾霾天气时，空气中往往带有细菌和病毒，易导致传染病扩散和多种疾病发生。城市中空气污染物不易扩散，加重了二氧化硫、一氧化碳、氮氧化物等物质的毒性，危害人体健康。同时，这种灾害性天气对公路、铁路、航空、航运、供电系统、农作物生长等均产生重要影响。

一、 雾霾产生的原因

（一）机动车尾气

据央视报道，以北京空气为例，雾霾颗粒中机动车尾气占22.2%，燃煤占16.7%，扬尘占16.3%，工业占15.7%。所以雾霾袭城，大雾笼罩之下，机动车尾气排放成为了引发雾霾的罪魁祸首。早在2010年1至7月份，我国汽车销量就增加了44%。一方面由于急剧增长的汽车带来更多的尾气污染，另一方面汽车扬尘也造成了巨大的污染。再者，汽车尾气之所以成为污染源，和油品也有很大关系。中国内地成油二氧化硫含量比国际上高35到50倍。据油品和环保专家分析：“如果把目前国内成品油全部升级为欧V标准的清洁度，那么机动车尾气排放中的PM2.5含量将比目前减少一半以上，直接将空气中的PM2.5减少至40%以上。”

（二）煤炭石油等化石能源

国家发改委副主任解振华说，雾霾污染主要是发展方式粗放、产业结构和能源结构不尽合理造成的。它的根源还在于大量使用化石能源——煤炭和石油。在我国的能源结构中，70%的能源靠烧煤获得。由于煤炭的清洁程度不够以及燃耗不充分导致大量污染性气体的排放，直接污染了大气环境。雾霾天气的数次来袭，将中国的石油企业推上了风口浪尖，而中石化在否认祸首质疑之后，又将矛头指向了国家油品标准。

（三）天气条件

1952年伦敦烟雾事件由于逆温层天气的影响，一连几日无风，风速表读数为零。大雾笼罩伦敦城，又值城市冬季大量燃煤，排放的烟煤粉尘在无风状态下蓄积不散，烟和湿气积聚在大气层中，从而引发了恶劣的烟雾事件。所以天气条件也是我国雾霾形成不得不考虑的一个重要原因。主要有一下三点：一是岁末年初影响我国的冷空气活动较常年偏弱，风速小，中东部大部地区稳定类大气条件出现频率明显偏多，尤其是华北地区高达64.5%，为近10年最高，易造成污染物在近地面层积聚，从而导致雾霾天气多发；二是我国冬季气溶胶背景浓度高，有利于催生雾霾形成；三是雾霾天气会使近地层大气更加稳定，会加剧雾霾发展、加重大气污染。

二、解决雾霾问题的主要瓶颈

（一）“先污染，后治理”的政绩观未能根本转变

在思想观念层面，政府搞绩效工程，片面追求GDP。在发展方式方面，发展中不可持续的问题依然突出。这直接造成了资源环境约束加剧，严重制约了科学发展。如果思想上不能深化认同，那么行动上更加不会落实。在发展的同时，我们必须考虑到对其他人的危害成本和对后代的未来成本，从思想观念上真正摒弃这种竭泽而渔式的发展。留得青山绿水，造福子孙后代。

（二）大气污染物监督体系的不健全

我国不少城市环境治污目标仍然偏离颗粒性雾霾治理。多年来，我们在环境治污方面向西方标准看齐，如长期把欧2、欧3、欧4甚至欧5标准付诸监管细则，不符合上述排污尾管标准的车辆不能出厂，不达标的烟囱推倒、迁移，但这些管理细则只是对气体性污染有效。对于颗粒性污染大户——黄土平高原地区污染构造形成的任何理解，几乎仍在我们城市管理部门的理解能力之外。目前，欧盟、美国、加拿大等后工业化国家或地区的立法，已建立了发达和完善的大气污染联防联控制度和机制。相比之下，我们还有很大不足。

（三）防污染区域联合治理难题

防污染区域联合治理问题仍是目前制约大气污染防治的重大难题。就拿焚烧秸秆来说，在焚烧秸秆现象比较严重的南京，当地政府重拳出击，采取了一系列措施大量减少了秸秆在本地区的焚烧。然而，从江苏其他城市以及安徽等地焚烧秸秆造成的大气污染仍然影响着当地的空气质量。但是，由于缺乏统一的监测监管和评估协调，尚且不能实现跨区域综合治理焚烧秸秆的问题，从而不能从根本上扭转大气污染。

三、治理雾霾之道

（一）大力推进生态文明建设，建设美丽中国

十八大报告中强调，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。我们必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好的生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。

（二）严密法律条令下的全民参与

为了加速治理雾霾污染、努力建设生态文明，我们必须建立系统完善的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，以严密的法律条令来防止发展过程中对资源环境的破坏。同时要号召全民守法，加快建立生态环境损害责任终身追究制，坚持“谁污染，谁治理”，让全民参与，全民保护。

（三）推进国家治理体系与治理能力的建设

目前的雾霾对我们来说，既是挑战、更是机遇。这是中国经济发展中的一块顽石，也恰恰是对国家治理体系和治理能力的一块试金石。在大力推进国家治理体系和治理能力现代化的今天，我们就是要破解发展难题，解决制约经济发展的关键问题。李克强强调我们不仅要注重经济发展数量，更要注重经济发展质量。在稳中求进的总基调下，我们紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

[责任编辑：褚永慧]