城市规划导向下拓展经营性用地储备空间构想——以杭州市为例

党晓荣

城市规划导向下拓展经营性用地储备空间构想
——以杭州市为例

党晓荣

杭州作为长三角南翼的中心城市，长期受发展空间不足的制约，城市发展始终以西湖为中心。2001年行政区划调整，杭州一跃成为长三角的第二大城市。2007年2月，《杭州市城市总体规划（2001-2020）》经国务院批准，城市布局从以旧城为核心的团块状布局，转变为以钱塘江为轴线的跨江、沿江、“一主三副六组团”的布局。经过近七年的磨合，杭州市区空间结构进入实质性整合阶段。

城市规划对经营性储备空间布局的影响

经营性用地储备空间转移。随着“一主三副六组团”框架进一步明确，杭州将通过空间优化组合来提升主城功能，加快副城、组团建设，增强中心城市的综合竞争力和服务全省的能力。因此，城市建设的主阵地由主城的更新改造逐步向三个副城、六个组团的建设转移，城市经营性用地储备空间也发生了变化。据统计，近五年来，杭州近40%的政府储备土地布局“三副六组团”，较上个五年增加近5成，且未来仍会进一步提高。

居住区空间结构对储备住宅用地的影响。住宅用地是城市建设用地空间布局的核心元素，随着城市区域空间布局的变化，居住区结构从城市中心区向外围及郊区逐步转移，规模由小变大、从简单满足居住需要到创造良好的生活居住环境。杭州居住区空间在老城区内进行旧城改造的同时，将以蔓延的方式向城市近效扩张，沿快速交通通道，高速公路向三个副城扩张，并逐步以跳跃的方式向城市外围的六大组团扩张。“三副六组团”成为杭州居住区建设的主要领域，必将成为政府储备居住用地的主要空间。

经营性用地空间预测

经营性用地空间预测以住宅用地为切入点。住宅用地空间取决于城市建设用地总体规模，而城市建设用地规模与城市人口增长呈比率关系。笔者对“三副六组团”（江南城、临平城、下沙城，塘栖组团、良渚组团、余杭组团、临浦组团、瓜沥组团、义蓬组团）住宅用地储备空间的预测，立足于城市人口增长对城市建设用地的需求，以及城市居住用地占城市建用地的比重和城市用地规模增长弹性系数，时点设为2005年，预测方法是：城市居住用地空间＝基期建设用地规模×居住用地占城市建设用地的比重×城市人口增长率×城市用地规模增长弹性系数。

——城市居住用地占建设用地的比重。据初步统计，2005年“三副六组团”城市居住用地共有78.22平方千米，其中三个副城有65平方千米、外围组团有13.32平方千米。居住用地占城市建设用地比重最高的区域为46.8%，最低为12%，平均为25%左右。因此，在空间预测分析中假定城市居住用地占城市建设用地比重为25%。

——“三副六组团”城市人口规划情况。根据杭州城市总体规划，从2005至2020年，近15年期间，城市人口总数增长近137万人，增长率接近103%，且三个副城人口增长明显快于外围组团。三个副城人口从2005年、2010年的104万人、134万人增加到2015年、2020年的163万人、195万人，外围组团从2005年、2010年的29万人、43万人增加到2015年、2020年的59万人、75万人。

——城市用地规模增长弹性系数。城市用地规模增长弹性系数是城市用地增长率与城市人口增长率之比，是衡量城市用地集约程度的重要指标。据统计，2005-2012年我国城市用地规模增长弹性系数平均为1.78，世界公认的合理限度1.2，取中值，即未来近15年里假定杭州市城市用地规模增长弹性系数为1.5。

综上所述，2005-2020年15年中，“三副六组团”居住用地可收储空间为5.4万亩，其中，三个副城可收储空间为3.8万亩、外围组团可收储约1.4万亩（详见下表）。

通过分析1998年以来杭州六城区住宅开发量与非住宅开发量之间关系，城区房地产开发非住宅竣工面积占总竣工面积的平均比例为26%。考虑到杭州通过非出让途径（如村级10%留用地）向市场提供了相当规模公建用地，测算中取非住宅用地占总建设用地规模的比例在30%-35%左右。则2005-2020年间，“三副六组团”经营性用地储备空间预测范围为77694-98883亩。

粗略估算，2005-2013年间，“三副六组团”已出让经营性用地储备规模约为29000亩，则目前杭州“三副六组团”城市储备空间预测为38694-69883亩。

杭州“三副六组团”城市居住用地储备空间预测值

经营性用地收储存在的问题

受行政区划的影响，空间整合的作用仍停留在规划图纸阶段。萧山、余杭区划调整后，财政体制以及享受地一级经济管理权限仍不变，对两区的发展模式及与主城区的规划整合产生不利影响。江南城的滨江部分和萧山部分各自发展，道路沟通十分有限；临平城与主城的道路对接上存在瓶颈。组团中的城镇建设资源不能共享，乡镇自身建设与组团整体发展建设的矛盾，以及乡镇近期与远期建设的矛盾不能协调，特别是跨乡镇的组团基础设施建设，如交通、教育等，缺乏有力的协调机制。

城市建设用地指标日益稀缺，影响了“三副六组团”的建设进程。“三副六组团”大部分为外围城区，是杭州城市化加快推进的区域，原大多为农田或非建设用地。虽然“三副六组团”规划都编制完成，但因国家宏观调控以及对500万人以上人口城市建设用地总规模控制等土地管理政策的实施，用地指标不足以及耕地占补平衡等问题，对各副城和六大组团的土地收储及开发建设带来很大的影响。

土地收储的统筹机制尚未建立，副城、组团难以形成发展合力。一方面，主城区与萧山、余杭土地收储相互独立，特别是主城区由市土地储备中心具体管理实施土地储备工作，而萧山、余杭则分别由两区土地储备中心实施收储，虽然业务有交流和联系，但受行政体制制约，年度计划制定及具体实施收储工作无实质性合作。另一方面，六大组团都位于大都市外围空间的卫星城镇，在空间拓展上表现出较强的依附趋势，趋向最易最快接受中心城镇的辐射作用的方向发展，主城区土地储备的指导和辐射作用十分有限，副城、组团的难以形成发展合力。

拓展潜在空间收储的构想

强化土地储备的规划引导作用。一是依据城市规划，编制并严格执行年度土地储备计划，实现杭州政府主导型政府土地储备地目标；二是在储备土地前期开发和整理过程中，强化开发规模、城市景观、市政及公建配套方面的论证，确保规划指标科学可行，土地节约集约利用。三是对中远期储备土地，预先对道路等基础设施与周边地块进行衔接，并为今后土地储备留有余地。四是进一步拓展土地储备类型，包括：住宅用地、公建用地（包括商业金融用地、科研用地、旅游用地等）、公用设施用地（社会停车场、加油站等），以及养老设施用地等。

建立市级层面综合收储协调机制。一是建立市级层面的协调机构，构建“规划共绘、设施共建、利益共享”的合作开发的模式，逐步落实统一开发、统一出让、统一建设、统一管理。二是建议在控规编制标准中明确，涉及区界的控规单元编制，必须实测区界，解决因宗地涉及两个区域界定困难的问题，从源头上落实规划。三是建议按照“虚拟行政区划”的思路，将土地权证、户籍和教育管理统一纳入主城区，解决具体地块涉及主城区与萧山、余杭两区土地权属问题，以提升土地利用效率，减小跨区域合作机制的操作难度。四是强化储备土地在供应规模、区位、价格和时序上的协调，实现主城区与萧山、余杭区土地储备“合作共赢”的局面。

加强市、区土地收储模式的创新。尝试在现有体制下建立市区联动的土地收储新机制。一是借鉴香港轨道交通模式。根据城市总体规划、土地利用总体规划、轨道交通规划，由地铁集团、主城区土地储备机构分别与两区土地储备机构合作，发挥各方面的优势，对轨道交通站点周边一定范围内土地进行储备，获得土地增值收益，并将土地增值收益纳入轨道交通建设投融资，形成“政府土地储备—增值收益—轨道建设”良性循环。二是推广奥体博览城模式。杭州奥体博览城是加快滨江新城和钱江世纪城建设的“先导性工程”，经过近五年，其“统一规划、分级实施”的运作模式，已为涉及主城区与萧山、余杭区土地收储提供很好的案例，可以在“三副六组团”土地收储工作中借鉴推广。

作者单位：杭州市国土资源局土地储备中心