政策议程理论综述

朱水成+潘知

摘 要：政策议程是政策过程中的首要与核心环节，但长期以来一直被人们所忽视，直到20世纪80年代末才有所改观。然而，与政策过程中的其他环节相比，国内外学术界对政策议程相关问题的探讨依然明显不足。为此，本文从政策议程涵义的界定、政策议程类型划分、政策议程的地位和作用、政策议程的设置模式、政策议程设置的动力机制以及隐蔽议程等方面进行综述，以期为国内相关研究的进一步开展提供参考。

关 键 词：政策议程；议程设置；隐蔽议程；综述

中图分类号：D63-31 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）11-0001-07

收稿日期：2014-06-03

作者简介：朱水成（1972—），男，湖南邵阳人，上海理工大学管理学院公共管理系副主任，副教授，硕士生导师，南京大学博士，研究方向为公共政策；潘知（1991—），女，河南洛阳人，上海理工大学管理学院硕士研究生，研究方向为公共政策。

基金项目：本文系上海市教育委员会科研创新项目“网络舆论影响公共政策的模式与关键因子研究”的阶段性成果，项目编号：12YS063；受上海理工大学博士启动项目“网络舆论在政策输出中的作用研究”的资助。

自1951年公共政策作为一门独立的科学诞生伊始，无论是在“拉斯韦尔范式”还是在“德洛尔范式”之下，政策制定都是学者们所关注的焦点问题。以1973年普雷斯曼和韦达夫斯基《执行：联邦计划在奥克兰的落空》一书的问世为标志，学者们开始重视对政策执行的研究并持续至20世纪80年代末。随着“政策执行运动”的衰落，一些学者开始转而关注对政策议程相关问题的研究。但与政策制定和政策执行相比，目前国内外学术界对政策议程相关理论的研究明显不足。已有研究成果主要集中在如下六大方面：

一、政策议程的含义

中外学者对政策议程内涵的界定主要从五个层面展开：第一，将政策议程理解为列入决策者议事日程的问题清单。安德森指出：“在人们向政府提出的成千上万个要求中，只有其中的一小部分得到了公共决策者的深切关注。那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程。”[1]国内学者王绍光也持此观点。他认为，政策议程就是“决策者认为至关重要的问题”。[2]第二，将政策议程的概念边界向前推进，即政策议程不仅指列入政府议事日程的问题清单，还包括社会公众所普遍关注和讨论的问题。罗杰·科布和查尔斯·艾尔德认为，政策议程包括系统议程和机制议程。前者是指“所有在政治共同体成员看来值得公众关注的问题，以及所有处于政府合法管辖范围内的事”；后者是指“一系列明显需要权威的决策者积极严肃思考的问题。”[3]金登则直接将政策议程界定为“对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定时间认真关注的问题进行的编目。”[4]第三，将政策议程的概念边界往后延伸。查尔斯·琼斯在《公共政策研究》中认为，政策议程包括问题确认议程、提案议程、使提案得到支持和发展的讨价还价议程以及使政策方案不断接受评估与检验的持续议程等四个前后相接的阶段。[5]第四，将政策议程的概念边界同时向前和向后拓展。托马斯·伯克兰认为，政策议程包括一般议程、系统议程、制度议程和决策议程四种类型。一般议程是指在一个社会或政治系统中可能提出讨论的全部议题；系统议程是那些引起公众注意且属于政府权限范围内的议题；制度议程则是那些得到权威决策者积极和认真考虑的议题；而那些将会得到政府解决的议题则属于决策议程。[6]第五，对政策议程进行苛刻的条件限制，要求必须同时具备若干要件。安德森认为，“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程”。[7]托马斯·戴伊将政策议程理解为“确定社会问题并且提出若干个解决方案”。[8]国内学者舒泽虎所界定的政策议程是“把公共政策问题纳入到政府的议事日程，并制定合适的公共政策方案加以解决。”[9]

笔者以为，第一种观点最符合政策议程的本义。“从最根本的意义上讲，政策议程就是从政府角度认识问题的过程”。[10]那些潜在或虽已引起社会公众广泛关注与讨论但并未获得政府决策者足够重视的议题显然不属于政策议程。即便是那些已列入政府议事日程的议题也可能面临着不同的结果：一种结果是经权威决策者讨论后认为暂不需要出台政策而宣告终结。例如：2010年11月17日召开的国务院常务会议对《社会救助法草案》进行了讨论，讨论的最终结果认为出台《社会救助法草案》的时机并不成熟。再如2004年12月14日，杭州市第十届常委会第21次会议在对杭州市政府提出的要求调整2004年价格调控目标的议案进行审议后予以否决。另一种结果是决策者认为需要出台政策予以解决。这至少又可分为两种情况，一种情况是解决问题的方案拟定与抉择活动紧随其后；另一种情况是解决政策问题的方案在短期内难以达成共识，以至于经过很长一段时间后相关政策才得以出台。譬如：美国国会对铁路管理问题考虑了20年，对教育的全面援助也在国会议事日程上搁置了好几十年。[11]故此，将政策方案的拟定与抉择活动强行“塞入”政策议程范畴也不妥。

二、政策议程的类型

《公共政策的制定：程序和原理》一书的作者拉雷·格斯顿从两个层面对公共政策议程进行了划分。首先，他依据议题是否受到公众关注而将政策议程分为公共议程和隐蔽议程。公共议程是指发生在经济、社会和技术等领域并不同程度受到公众重视的问题。①其次，他依据待解决议题的性质将政策议程分为实质性议程和象征性议程。实质性议程是解决实质性问题的议程。实质性问题需要具备三个要素：一是大量公共资源的分配必须是利害攸关的，二是议题引起公众和公共政策制定者的严重关注，三是议题必须包含重大变化的可能性。象征性议程所讨论的是象征性问题，它注重的是问题的价值而不是资源。例如：焚烧国旗、虐待儿童以及一些庆典、授奖仪式等都仅具象征意义。[12]

科布和埃尔德从项目性质的角度将议程分为正式议程和伪议程。伪议程指的是在没有明确考虑其价值的情况下，以某种方式表达要求或对要求表示认可。正式议程是有待权威决策者积极和认真考虑的一组明确的项目。[13]

三、政策议程的地位和作用

对于政策议程在政策过程中的地位和作用，学者们均给予了较高的评价。盖伊·彼得若斯认为，政策议程设置至关重要，因为如果政策问题不能被提上议事日程，那么它就不会被考虑，政府也就不会对之采取任何行动。[14]因此，对议程设置的控制实质上就在一定程度上掌握了政策决策权。正是鉴于议程设置在政策制定中的重要作用，托马斯·戴伊指出：“决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定哪些将成为解决方案还要重要”。[15]唐纳德·鲍默和卡尔·范·霍恩也指出：“为设立政策议程的斗争，比政策制定过程更重要。”[16]国内学者刘伟和黄健荣认为，政策议程的作用主要体现在三个方面：[17]第一，对社会问题进行“体察”和“认定”，起着“守门人”和“过滤器”的作用；第二，政策议程扮演着“领航员”的角色；第三，政策议程具有象征性功能。

尽管政策议程的作用极其突出，但需要引起警惕的是：某一公共问题进入政策议程并不意味着决策者就一定会对处于议事日程中的议题采取肯定的行动或者做出对议案提出者有利的决策。它仅仅意味着该议题从成堆的其他议题中脱颖而出，将会得到决策者更进一步的关注。对于当代中国政府而言，政策议程设置虽然是公共政策制定中更为关键和实质性的阶段，[18]但这同样也并不意味着在中国，某一政策问题一旦进入政策议程就必然会有相应的政策输出或政策行动。如2010年国务院常务会议作出暂不出台《社会救助法草案》的决定、①2007年上海市第十二届人大常委会否决了上海市政府提交的关于修改上海城镇医保办法的议案、②2004年杭州市人大否决杭州市政府关于修改年初工作目标的议案等③均为明显佐证。

四、政策议程设置的模式

议程设置模式所要解答的是“政策议题是由谁提出”的问题。最早对政策议程设置模式进行研究的学者是尼尔森·波斯比，他根据政策议题提议者的身份差异将议程设置区分为政府内部模式和政府外部模式两种类型。[19]托马斯·戴伊提出了自上而下和自下而上两种政策议程设定模式。[20]罗杰·科布和查尔斯·埃尔德以政策诉求主体身份和参与程度为依据，提出了外在创始、政治动员和内在创始三种模式。[21]外在创始模式是指政策诉求由政府系统以外的个人或团体提出，经阐释和扩散进入公众议程，公众议程所形成的强大压力迫使决策者启动政策议程。在政治动员模式下，政策诉求创始者是拥有决策权的政治精英，为获得足够或更多的政治力量的支持，创始者会动员政治系统内外的更多成员参与其中，以促使政策议题顺利通过审议或减少政策实施过程中的阻力。内在创始模式的政策诉求由政府机构内的人员或部门提出，其扩散对象仅限于体制内成员而不涉及一般社会公众，扩散的目的是为了形成足够的压力以使决策者将问题列入议事日程。梅·彼特在科布的基础上增加了一个联合模式。[22]联合模式是指政策诉求由政府系统内的机构或成员提出后得到外部力量的支持和推动，在两者的共同作用下促使政策议程得以建立。彼得斯则从另一角度对政策议程的设置模式进行了划分，提出了议程设置的多元主义模式、精英主义模式和政府中心主义模式。[23]多元主义模式假定政策制定被分割成大量不同领域，所有利益集团和个人都有机会来影响议程。在某一领域有权有势的利益集团和个人不一定在其他领域也有权有势。精英主义模式认为，议程设置并不是相对平等的群体之间的竞争，而是有系统地运用精英权力来决定政治系统会考虑哪些问题。政府中心主义模式认为，议程设置取决于政府内部不同主体之间的相互竞争。彼得斯的议程设置模式在实质上所探讨的是不同主体在议程设置中的作用，而不是政策问题是由谁提出的。

国内学者王绍光依据政策议题的提出主体与公众参与程度将政策议程的设置模式分为六种类型：[24]关门模式、动员模式、内参模式、上书模式、借力模式和外压模式。动员模式的内涵与科布和彼特的观点并无差异。关门模式指政策议程由拥有决策权的政治领袖或权力精英直接创建，而无需动员下属和公众参与其中，以区别于动员模式。关门模式乃精英政治体制下政策议程设置的主要模式。后四种模式其实质是对外在创始模式的细分，将政府机构之外政策诉求主体区分为接近权力中心的智囊和民间力量。内参模式和借力模式的诉求主体都是智囊，区别在于前者是智囊直接向决策中枢表达诉求，后者还借助外部力量来迫使决策者启动政策议程。上书模式是指具有一定知识优势和地位的人给决策者写信，提出政策建议。外压模式与上书模式的差异不在于“外”而在于“压”，即通过诉诸舆论对决策者形成足够的压力。尽管学者王绍光关于政策议程设置模式类型给国人以耳目一新且贴近中国现实之感，但笔者认为，这一划分方式依然存在一些值得商榷和有待完善的地方。首先，王先生将上书模式中政策倡议主体限定为具有知识优势和社会地位的民间人士或组织，而将平民和政府系统内的成员排除在外，这一理解显得过于狭窄，因而也就无法概括上书模式的全部类型。纵观历史发展，“上书”现象发端于战国，意指“国家官员向皇帝议事议政上报书面材料的一种制度”，[25]兴盛于汉代，之后一直流传至今。就“上书”一词的本义而言，将政府系统内的成员排除在上书模式主体之外显然不妥，并且也在无形之中排除了我国政策议程设置中比较常见的官员上书模式。1969年，驻阿尔巴尼亚大使耿飚上书中央要求改变援阿政策，最终被中央采纳。[26]1993年3月，在全国人大八届三次会议期间，辽宁省农机局局长等30名全国人大代表上书国家有关部门要求尽快制定《农机投入法》，该建议引起有关部门的重视并展开研究。[27]2000年3月，时任湖北监利县棋盘乡党委书记的李昌平上书国务院总理，力陈“农民真苦，农村真穷，农业真危险”，引起了中央对“三农”问题的关注，总理两次做出批示。[28]王先生认为平民既不了解上书通道，也缺乏话语权，提出的建议不可能被重视从而将其也排除在上书主体之外，其实未必尽然。2004年，河北省一位从事养殖业的农民发现《河北省土地管理条例》与《土地管理法》的有关规定相冲突，于是上书全国人大常委会。全国人大常委会收到信后经审查认为情况属实便致电河北省人大常委会，建议河北省人大常委会对与上位法相冲突的规定进行修改。[29]2008年，北方工业大学一名大四女学生上书国家最高领导层要求将中南海新华门两侧标语改换成具有时代精神的内容，中共中央政治局开会讨论此事。[30]其次，六类型模式在进行理论创新的同时，抛弃了彼特模式类型中的一些合理见解。其实，由政府系统内不享有决策权的主体提出、再借助社会力量共同作用推动政策议程设置的联合模式在我国也不乏其例。在云南怒江事件中，最早提出反对意见的是国家环保总局，但未能改变发改委开发怒江水电的决定。为了获得更多的支持，国家环保总局开始寻求社会力量，反对建坝的专家、民间人士与环保NGO成为国家环保总局的同盟。在上述各方的共同努力和作用下，温家宝总理做出批示，怒江工程暂停开发。