我国流动人口管理模式多元化探究

摘 要：上个世纪70年代末，我国出现了农村劳动人口向城市涌入的人口流动大潮。农村人口流向城市，一方面减轻了农村剩余劳动力给土地带来的沉重压力，另一方面也为经济社会发展提供了大量的劳动力资源。虽然数量庞大的流动人口为城市的经济发展和繁荣做出了巨大贡献，但也给城市管理带来了巨大的挑战。对此，各地政府都在积极探索新型的流动人口管理模式。本文在对这些探索作简要梳理的基础上，探讨了我国流动人口管理模式创新的基本路径，以期为流动人口管理模式的创新尽微薄之力。

关 键 词：流动人口；农村人口；管理模式

中图分类号：C924.24 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）11-0066-04

收稿日期：2014-08-16

作者简介：张红侠（1975—），女，天津人，天津行政学院副教授，研究方向为行政法学。

改革开放以来，大量的农村劳动力涌入城市，已成为现代城市经济发展的重要力量。流动人口在为城市经济社会发展提供劳动力资源的同时，也给流入地带来了一系列的社会问题，而积极有效地解决这些问题关系到社会稳定和经济社会的科学发展。

一、上海、天津在流动人口管理上的探索

（一）流动人口管理模式的界定

流动人口的概念基本包含三个要素：一是身份要素，即流动人口的身份以户口所在地为主要标志；二是流动要素，即流动人口从户籍地流向工作地；三是时间要素，即流动人口在流动时间上具有临时离别复归、双程往返的特征。本文中的流动人口是指，离开户籍所在地的县、市或者市辖区，在流入地居住并以各种方式取得生活来源或利益收入的人员。[1]

流动人口管理模式是由流动人口管理方法、流动人口管理模型、流动人口管理制度、流动人口管理工具、流动人口管理程序等构成的流动人口管理行为体系结构。多种因素会影响到流动人口管理模式的选择，对流动人口管理模式影响最大的是流动人口管理模式的公共选择主体，即各级政府。由于流动人口在不同的城市具有不同的流动特点，流入地政府承担了主要的管理责任，因而流入地政府也就成为流动人口管理模式的主要选择主体。各地政府会根据本地面临的人口流动的主要问题及实际情况，采取适合当地发展的管理模式。本文主要以上海和天津在流动人口管理模式上的探索为根据进行探究。

（二）上海对流动人口管理模式的探索

上海具有良好的区位优势，是全国最具活力的中心城市之一，吸引着来自全国各地的流动人口。2003年，承担流动人口管理职能的外口办被撤销，流动人口相关管理职能归并到上海市发改委和人口办。2004年8月30日，上海市人民政府发布《居住证暂行规定》，确立了居住证制度。2009年2月，上海市政府进一步完善居住证制度，赋予在上海创业、就业，持有上海市居住证的境内人员，在符合相关条件下，申办上海市常住户口的权利。2009年6月17日，上海市人力资源和社会保障局等相关职能部门出台了申办常住户口的具体实施细则，解决了居住证制度的具体操作问题。上海市对流动人口管理的探索经历了由引进人才制度、居住证制度到取得常住户口的过程，逐步开放市民权。上海在流动人口的社会福利保障方面也做了诸多探索，在外来人员综合保险、计划生育、就业、随迁子女教育等方面也做了大量努力。据统计，2012年，上海有53.8万名同住子女接受义务教育，8036名同住子女被各类中职校录取，每年有4000多名外来人员子女在上海参加高考。2012年，有34.7万人次在上海接受免费技术服务，上海市为34.84万农民工提供就业服务，364.6万名外来务工人员参加城镇职工基本社会保险。包括传染病防治、妇幼保健、慢性病防治等项目在内的12大类42项86小项基本卫生服务项目以及国家、上海重大公共卫生服务项目，已基本覆盖了在上海居住6个月以上的外来人员。[2]

（三）天津对流动人口管理模式的探索

随着城市建设的不断发展特别是滨海新区开发建设步伐的加快，天津市流动人口数量与日俱增，截至到2014年6月，天津市共登记流动人口4795088人。天津在流动人口管理上做了以下探索。首先，明确流动人口服务管理站是天津市流动人口服务管理的主要机构，并加强了流动人口服务管理站建设。依据《天津市流动人口服务管理站达标建设规定》，各区、县根据地域特点和流动人口总量，采取中心建站模式、依托街（乡、镇）政府建站模式、依托公安派出所建站模式、区域建站模式，共建立起15个区县人口服务管理中心、206个街（乡、镇）流动人口服务管理站。流动人口服务管理站受公安机关委托，具体承办居住登记和居住证的申领工作。其次，高度重视流动人口各项权益保障。在住房保障方面，有条件的区、县通过政府出资扶持、有关企业市场运作的办法，集中兴建配套设施齐全、服务制度完善的“蓝领公寓”、“白领公寓”、“建设者之家”等流动人口公寓，解决了流动人口的住房问题。随着新生代流动人口的增多，随迁子女的教育问题日益凸显。天津市合理规划学校布局，将流动人口子女义务教育经费列入财政预算，按照学校实际在校人数拨付各项经费，接纳流动人口子女入学接受义务教育和普通高中教育。为解决流动人口看病难的问题，天津市加强了公共卫生和基本医疗服务体系建设。落实国家规定的公共卫生和基本医疗服务的各项措施，加强流动人口集中居住地的食品卫生安全监督和疾病预防控制工作，严厉打击流动人口聚居地区非法行医行为。大力推进流动人口计划生育基本公共服务均等化。加强就业服务网络体系建设，完善就业服务制度。建立多层次的职业技能培训体系，提升流动人口特别是农民工的职业技能，各级公共就业服务机构为流动人口免费提供求职登记、就业信息、政策咨询、职业介绍等服务。加强对流动人口就业较为集中的建筑、餐饮、加工等行业的用人单位与流动人口签订劳动合同和支付工资情况进行监督检查，提高劳动合同签订率，完善工资支付监控和工资保证金制度，防止工资拖欠。支持和鼓励流动人口参加工伤保险和基本医疗保险，落实预防工伤、认定工伤的相关政策，提高劳动能力鉴定效率，监督企业及时落实工伤待遇补偿。再次，实行积分落户，满足流动人口落户要求。2013年9月6日，天津市出台了《天津市居住证管理暂行办法》和《天津市居住证积分指标及分值表》，从2014年1月1日到2015年12月31日，试行外来人口居住证管理办法。境内来津人员凭居住证在天津市就业、居住进而享受有关基本公共服务、参与社会事务，通过积分申请，办理天津市常住户口。截止到2014年6月，天津市人力社保局经过积分排名，经市政府批准，为符合条件的2500名流动人口开具了《办理天津市常住户口证明书》。

二、地方政府流动人口管理模式运行中存在的主要问题

（一）政府在流动人口管理中的错位导致流动人口的公共福利待遇缺失

地方政府为实现地方经济发展，会创造各种有利条件吸引当地所需要的劳动力。但各地承载人口规模有限，必然对引进的劳动力设定一定的条件。为留住那些对当地经济发展有利的流动人口，地方政府往往根据财力状况对符合相应条件的流动人口给予一定程度的市民化待遇。像上海、天津这样经济发达、区位优势明显、公共服务水平高的城市，户籍对流动人口很有吸引力，以上海、天津、深圳为代表的大城市主要侧重于通过居住证工作机制留住所需要的人才。而经济水平不够发达的中小城市，主要侧重于采取各种优惠政策，鼓励人口适度集中并定居下来。由此可见，流动人口的管理只是地方政府作为促进本地经济发展的一个方面，而不是出于服务流动人口的目的，这表明政府在流动人口管理方面是错位的。

（二）流动人口管理方式单一阻碍了流动人口融入城市

尽管以上海和天津为代表的各地政府积极创新流动人口管理服务模式，但在传统模式的影响下，还存在排斥流动人口，缺少对流动人口的尊重和服务的情况。由于户籍等原因，流动人口在流入地不能和当地市民一样平等地享受生活、就业等方面的公共服务，这就使他们存在一定的逆反心理，排斥流入地相关职能部门的管理，致使管理部门掌握的流动人口信息不全面、不真实，这既不利于制定科学的管理措施，也不利于对流动人口进行有效的管理和服务，还会影响社会稳定。2013年发布的《社会管理蓝皮书——中国社会管理创新报告No.2》显示，我国流动人口融入城市面临的主要障碍有以下四个方面：首先是就业问题。流动人口在流入地无法享受平等就业权，用工单位和流动人口签订劳动合同的比例低或者对劳动合同执行不规范。其次是住房问题。大部分流动人口收入相对较低，在流入地无力购买住房，主要依靠租房解决居住问题，与本地人口相比居住条件普遍较差。再次是社会保障问题。社会保障在流动人口中覆盖率不高，流动人口参保率较低，很多权利无法得到保障。流出地与流入地在医疗保险等社会保障方面不能衔接，流动人口在户籍地的社保权利不能在流入地享有。最后是子女教育问题。流动人口随迁子女在流入地求学成本较高，同时因为工作不稳定，流动频繁，致使流动人口子女在流入地难以得到连续而稳定的教育，受教育质量偏低。另外，各地对于随迁子女在流入地参加中考、高考的政策不统一，随迁子女在很对城市不能享受平等的考试权利。[3]这些问题无不与地方政府对流动人口采取的管理模式密切相关。

（三）流动人口管理部门之间缺乏协调合作

流动人口的管理是一项综合性、系统性、社会性工作，公安、民政、劳动、司法、计生等部门都拥有对流动人口管理的相应职权。但这些部门之间协调合作欠佳，缺乏信息沟通、制度约束和责任追究机制，导致信息不畅，管理上相互推诿，降低了管理效率。各地设立的流动人口管理部门也只是负责传达相关文件，并没有权力调动相关职能部门，使得流动人口管理工作流于形式。除了横向的流动人口管理部门之间职权不清外，流入地与流出地的人口管理部门之间也存在信息沟通不畅、责任不明等问题。我国目前对流动人口的管理采取的是以“流入地人口管理”为主的方式，导致流入地和流出地对流动人口的管理在一定程度上陷入了“流入地难管、流出地不管”的困境。

三、我国流动人口管理模式创新的基本路径

（一）明确政府的责任

创新流动人口服务管理模式的本质是强化地方政府的公共服务职能，满足流动人口对公共产品的需求。各地政府应按照建设服务型政府的要求，结合本地的实际情况，积极为流动人口提供包括就业保障、社会保障和教育、科技、文化、卫生、体育等公共产品，为流动人口生活和参与流入地经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。同时，明确政府的责任边界，政府职权内的公共产品绝对不能通过市场化和社会化的方式随意交给社会团体和社会组织承担。政府在做出涉及流动人口的行政决策前，应启动公众参与程序，使流动人口平等地参与到行政决策的各个环节之中。充分利用媒体平台，使不同的思想、观念在碰撞中相互理解、相互妥协，达成共识，实现流动人口利益的综合协调，提升政府对流动人口表达利益诉求回应的有效性，实现流动人口自身的利益诉求。

（二）科学、合理界定管理主体与管理职责

借鉴上海和天津的经验，结合本地的实际情况，在省级和市级层面建立流动人口综合管理和服务机构，将原来分散在不同部门的服务管理工作和职能集中由该机构行使。厘清该机构与相关职能部门的权力边界，将流动人口管理工作划清条块，以条块结合为基础并以“块”为主，构建起流动人口服务管理的大部门制。由于流动人口管理工作需要公安、民政、劳动、司法、计生等部门共同参与，需要流动人口综合管理和服务机构对流动人口日常的服务管理事务进行协调，所以，应严格实行“谁主管，谁负责”的工作责任制，进一步明确职责，加强检查督促，确保各项责任目标真正落到实处。

（三）创新流动人口管理的方式与方法

传统的流动人口管理方法是反应式，往往是在出现问题后，相关职能部门尤其是公安机关等执法部门才采取相应的措施予以解决。创新流动人口管理的方式与方法，要加强流动人口管理的基础工程建设，健全流动人口信息采集录入和人口情况分析研判机制。政府统计部门、公安机关等相关职能部门要提高人口调查和统计质量，为政府科学决策提供全面、可靠的基础性资料。各地政府流动人口管理服务机构可以通过网络技术建立信息交换平台，实现教育、公安、民政、人力社保、房管、卫生、计生、工商等部门对流动人口居住登记信息的共建共享。建立流动人口流入地政府和流出地政府之间跨地区的工作协作机制，明确双方的权力、义务，实行定期联系沟通，适时召开协作会议，共同研究和解决流动人口服务管理中出现的问题。实现劳动力用工信息共享，计划生育、社会保障、治安管理有效联动，做到流动人口跨地区服务管理的无缝对接，提高工作效率，引导人口合理有序流动。除了地方政府发挥主要作用外，还要充分调动非政府组织、非营利性组织的积极性，鼓励相关社会组织为流动人口提供基本公共服务。

（四）完善流动人口管理模式相关立法

目前，我国实施的有关流动人口管理的法规主要包括：《中华人民共和国户口登记条例》、《城镇暂住人口管理的暂行规定》、《租赁房屋治安管理规定》等。但这些法律规范的法律效力相对较低，是根据上个世纪90年代流动人口管理情况制定的，其主要内容是限制人口流动的规定，而在引导人口有序流动、服务流动人口及保障其权益等方面的规定不多。2003年以来，虽然有关流动人口治安管理收费、租赁房屋的审核登记、收容遣送等传统管理手段已被废止，但是有关流动人口管理的相关法律法规却没有及时制定或修改。2014年7月30日，国务院正式印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，该《意见》指出：“这次户籍制度改革一个大目标，就是到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”[4]随着国家对户籍制度、对流动人口管理制度改革的深入，建议立法先行，由全国人大或常委会制定《流动人口管理法》，对流动人口入住城市、子女教育、权益保障、计划生育、社会治安和享有政治权利等方面的实体权利和义务以法律的形式予以明确规定。并注重法律的可操作性，制定相关管理程序，明确流动人口获得权利和权利救济的方式以及履行义务的方式、方法、顺序、步骤、措施等。

总之，应进一步强化政府以人为本的施政理念和服务意识，提高服务水平，这样，才能实现流动人口积极融入流入地生活的基本目标。要逐步实现基本公共服务均等化，消除流动人口融入城市的障碍，促进流动人口与市民的融合，为地方经济发展提供强有力的劳动力保障，创造城市居民与流动人口和谐共融的局面。

【参考文献】

[1]丁金城.大中城市流动人口的现状、问题和对策[J].铁道部郑州公安管理干部学院学报，2000，（03）.

[2]郭宏斌.城市流动人口服务管理中的问题及改革途径[J].西安石油大学学报（社会科学版），2012.

[3]引导流动人口融入城市（2）——中国共产党新闻[EB/OL].人民网，http：//theory.people.

[4]国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见（国发〔2014〕25号）[EB/OL].http：//legal.people.com.cn，2014-07-30.

（责任编辑：刘亚峰）

An Exploration of the Diversification Management Mode

of China's Floating Population

Zhang Hongxia

Abstract：Since the late 1970s，the movement of population who are rural labors from country to city has emerged.The movement of rural population from country to city reduced the excessive pressure which is brought by surplus agricultural labor force，and provided a large number of labor resources for China's economic development on the other.The huge number of floating population made a great contribution to the cities' economic development and prosperity，but brought the huge challenge to city management.Based on reviewing briefly and analyzing these issues，this article discusses the basic pathway of the management mode innovation of China's floating population，in order to do some good in innovating the management mode of China's floating population

Key words：floating population；rural population；management mode