国外结构性失业治理借鉴及启示

李阳　田媛媛　李腾　李瑞

[提要] 随着中国经济发展和产业结构调整的加快，我国的就业结构也随之发生着巨大变动。但由于经济结构、体制结构变动等原因，劳动力在教育、技能、年龄、性别、知识、地域等方面存在与劳动力需求不一致的状况，从而造成结构性失业。本文通过借鉴发达国家结构性失业的治理方案，以便为解决我国结构性失业问题提供借鉴。

关键词：结构性失业；雇佣保险制度；二元制教育

项目情况：河北金融学院大学生学业发展指导中心学术项目（项目编号：xs20140009）；河北省人力资源社会保障科研合作课题（编号项目：JRSHZ-2014-01037）；河北省高等学校科学研究项目（编号项目：SZ141213）

中图分类号：F24 文献标识码：A

收录日期：2014年10月12日

一、中国结构性失业现状

我国现阶段结构性失业在有些行业领域显得格外突出，产生劳动力供给与需求不匹配的矛盾，再加上我国正处在产业变动频繁的时期，需要把预防结构性失业作为一项重要工作来抓。

首先，高级技工缺乏而初中级技工过剩。我国城乡共有1.4亿职工，其中技术工人只占一半，在这7，000万技术工人中，初级技工所占比例高达60%，中级技工比例为35%，高级技工仅占5%的比例。而发达国家的情况正好相反，技术工人中高级技工的比例超过35%，中级技工占50%以上，初级技工只占15%，高级技工人员缺口将持续一段时期。

其次，农村剩余劳动力逐年递增且平均受教育程度低。据统计，2005～2012年间，我国农村剩余劳动力占农村劳动力人口的比例接近50%，且多年居高不下。我国技术工人中初中以下文化程度的占到近70%，有限的知识储备限制了他们走向现代化产业部门，从而产生农村剩余劳动力的结构性失业现状。

最后，高校毕业生供过于求且大部分不能适应经济体制改革与产业结构调整的时代背景。一方面随着我国教育制度改革以及高校扩招政策的推行，高校毕业生逐年增长，而与之相反，高校毕业生一次性就业率较低，并且呈现出逐年降低的趋势；另一方面由于我国高校毕业生自身素质不能满足时代需求，造成大量高校毕业生失业。

二、日本“雇佣保险制度”经验与启示

（一）日本：雇佣保险制度。日本作为发达的市场经济国家之一，其社会保障制度已经逐渐发展成熟，其中最具有代表性的便是雇佣保险制度，它在日本结构性失业的治理过程中发挥着举足轻重的作用。日本最早于1947年颁布《失业保险法》，主要为失业人员提供失业后补助及救济，但随着市场经济的发展，日本以从单纯地重视失业后救济转向提出失业预防的措施。并于1974年制定《雇佣保险法》，以顺应产业结构调整的需求，并沿用至今。日本《雇佣保险法》主要分为失业保障和失业预防两部分。失业保障主要是从善后的角度出发，为失业人员提供一定程度的补助，使其能够维持基本的生活水平。失业预防主要是从防患的角度来隐形地解决失业问题，从雇主和雇员两个方向同时预防失业。日本失业保障制度主要分为四个环节：登记失业、统计失业、调查失业以及给付失业。其中，最重要的环节也是最值得我国借鉴的环节是给付失业，包括基本津贴 （在享受津贴期间按照日工资额的一定百分比给付，但被保险人于领取失业津贴期间另有劳动收入时，保险金将会适当减少或者停止支付）、技术学习津贴、寄宿津贴和伤病津贴。

日本失业保障制度的给付条件：（1）投保。一般被保险人失业前1年合计投保6个月以上；短工被保险人失业前2年内投保1年以上；被保险人失业前两个月内购买失业保险印花税28天以上。（2）确认失业。失业后须立即到职业介绍所登记，并经其出具《失业认定申报书》确认。（3）等待期。为7天。失业保险金并非每个月自动发放，而是原则上每4个星期要进行一次“认定失业”。

日本失业保障制度的适用范围：（1）适用单位：只要雇用一名属于雇用保险制度的劳动者的单位，就属于雇用保险的适用单位；（2）适用劳动者：被适用单位雇用的劳动者，原则上皆是受保对象，属于适用劳动者。其中，日本失业保险制度在未改革之前就强制制造、采矿、运输以及部分服务行业加入失业保险。这就表明日本受失业保障制度保护的群体将逐渐扩大至各领域各阶层。日本失业预防制度由自我雇佣和能力开发两部分组成。一方面该制度强调企业在“保障就业”中的地位和作用，对于某些因经济事由，如金融危机，不得不缩小规模的企业，政府通过资助企业雇主对多余职工进行转业培训或照发工资，争取企业内部消化，力争不裁员；另一方面为了从根本上稳定就业，降低失业风险，日本政府对于在企业内部组织雇员举行职业讲习或技术训练的雇主，政府并设有适当的补助。

（二）对中国的启示

第一，完善我国失业保险法，进一步细化失业保障给付条件。我国虽然已经对失业保障的给付条件给予三点基本要求，但在执行的过程中因为种种因素未能达到预期目标。如不满足“按规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满一年的。”没有权利领取失业保险金。但这一条没有关系到因不可抗力导致失业的农民与高校的失业保险。

第二，扩大失业保障人员的覆盖范围。由于我国正处于经济高速发展时期，产业结构调整使得我国经济结构复杂、多变。而我国失业保险的覆盖范围仅仅包括城镇所有企事业单位，而对于区县以下行政划分范围内的中小企业、乡镇企业以及农民、自由职业者、学生等的保护尚有欠缺，而这一部分群体也正是我国结构性失业群体中的主力军。建议扩大失业保障人员的覆盖范围以统筹解决我国各领域各阶层劳动力失业问题。

第三，针对失业人员进行再就业培训。一方面企业与用人单位应该对下岗员工信息及数量进行及时上报，为即将下岗的员工再就业创造机会；另一方面我国可以加强职业技能培训机构与企业、用人单位之间的信息交流与信息互换。形成双向选择的模式，形成良性互动。职业培训机构可以通过了解市场上的人才需求以及失业人员的总量、素质、就业意向，进行相应的培训制度与模式的调整。

第四，建立在职人员职业培训制度。随着我国经济进步和产业结构的快速调整，中国企业正逐渐由劳动密集型向资本与技术密集型转变，办公要求也在慢慢转向高技术带动高效率的理念。企业应当为在职员工提供在职培训的福利及补助，并为在职员工提供职业规划的引导，让员工适应企业的转型，这样才能凸显预防失业的价值。

三、德国“双元制教育”经验与启示

德国作为欧元区第一大国，也曾经出现过结构性失业问题，在失业治理方面有很多错事值得我们去借鉴。德国是一个传统的制造业国家，对服务业较为轻视。德国曾经出现严重的就业结构失调，严重阻拦了德国经济。但是到了2013年，德国的失业率仅有6%，失业率大为降低，主要归功于“双元制教育”体制。双元制教育是以市场需求为导向，以企业为主导，处理劳工所受教育与企业所需职业技能不匹配的问题。因德国的基础设施完善，大量中小型企业成为实施双元制的大军。

德国的双元制是指青少年既在企业里接受职业技能方面的培训，又在学校里接受专业理论和基础文化知识教育。双元制中的一元是职业学校，另一元是培训企业。二者相互依存，相辅相成，缺一不可，在整个培训目标上，合二为一，在具体的培训过程中，一分为二，呈现出明显的双元属性的特征。学生的结业考试不是由学校而是由相应的行业协会负责，正是因为职业学校和培训企业的紧密合作，从而保证了职业教育和所培训学生的质量。这是一种将企业与学校、理论知识与实践技能紧密结合，以培养高水平的专业技术工人为目标的职业教育制度。双元制教育制度最大的优势在于学校所培养的学生正是企业所需要的，实现了人才的培养和市场对人才的需求的有效对接，避免了人才培养的很多误区，使得理论与实践得到了统一。

双元制教育是解决结构性失业的一剂良药，但中国切忌照搬照抄，应结合中国的国家国情。现代意义上的大学出现在德国，但是德国的大学生人数低于人们的想象，很多德国青年从中学开始就走上了职业教育，提前适应于职业。而中国是一个大学生数量颇多的国家，毕业找不到与自己专业对口的工作。而对企业来说招聘一个没有经过职业技能培训的大学生，从入职到适应岗位要求往往需要两三年的时间，这无疑为企业增加了隐形成本。政府应发挥作用，与企业、求职者配合，达到三方受益的结果。政府应该出面，出台政策对一些需要高技能人才的企业提供补贴，并结合企业的需要对准员工进行培训。通过边就业边学习，给求职者就业前的职业培训，不但使求职者更好地适应工作岗位，也为企业节省了隐形成本。起到了共赢结果，也会减少国家的失业率，提高国家竞争力。

四、美国的经验与启示

美国结构性失业问题直接源于其多年来进行的经济结构调整，并在经济大衰退期间进一步恶化。经济结构调整，部分行业规模减小或消失导致就业岗位减少。2007年11月到2009年10月，美国失业率上涨了4.9个百分点。在这一上涨中，19%被记入建筑业失业率的增长，19%被记入制造业失业率的增长，13%被记入零售业失业率的增长。随着金砖四国为代表的新兴工业化国家逐步融入世界经济体系，美国为优化利用全球资源和提高竞争力，加速了低端制造业和低端服务业等业务外移和外包的步伐，加上美国长期以来实行宽松的货币政策和鼓励消费措施，促使来自新兴国家物美价廉的产品源源不断地输入到美国。而在美国国内，却缺乏有足够规模的新兴产业来吸收那些被削减下来的工人，结构性失业由此出现。

美国主要通过规范劳动力市场、完善就业体系；转变教育体系、培养符合市场需求的合格大学生；采取优惠的财政政策和货币政策提高就业率，加快产业结构调整，创造更多的就业机会，从而改变结构性失业状况。为治理结构性失业问题，美国持续施行量化宽松的货币政策以刺激经济，经济实现强劲增长会给企业、消费者带来信心，从而增加投资，增加雇佣，刺激消费，扩大需求，经济也才可能重回良性循环轨道，失业问题才能迎刃而解。税收优惠也是美国治理失业的一大法宝，一些政府和地方减税能鼓励企业再投资，刺激企业招聘，也会给消费者更多的刺激消费。通过税收减免，鼓励对受军事基地关闭、工厂倒闭、大规模裁员影响的社区进行投资等，这些举措都意在加速美国就业市场和经济的复苏势头。

从美国的做法不难看出，解决就业问题需要政府采取有效措施加快产业升级，促进经济平稳发展。只有产业升级和经济增长才能提供更多的就业机会，失业问题将迎刃而解。变革和完善教育体系，培养真正符合市场需求的大学生，提高大学的劳动技能和市场适应能力。抓好技能培训工作，提高就业率和再就业率。无论是刚刚走向的岗位的大学生或再就业的劳动力，只有拥有较高符合岗位需求的技能才不会被社会淘汰。加大劳动力市场信息网络建设，将用人信息最大限度地向社会披露。进一步完善农村劳动力的就业培训和职业指导制度。继续完善市、区、街三级就业体系，促进社会保障工作从街道向社区延伸。采取优惠的税收政策和货币政策：（1）采取减免税政策，减轻企业和员工的负担；（2）增加财税支出，建立完善的社会保障制度，如失业保障基金、失业救济制度。运用法律手段，完善劳动力市场，保证其正常运行。

主要参考文献：

[1]成学真，王超.我国结构性失业的现状、原因及对策.经济纵横，2005.5.

[2]李文琦.日本失业保险制度的运行及对中国的借鉴.陕西行政学院学报，2010.

[3]杨小飞.论现行日本失业保险法制度.山西大同大学学报（社会科学版），2009.3.