治污亟待修法

文《法人》记者陈玉峰

从中央到地方，治污与修法齐头并进，但治污之路，道阻且长。专家建议升格并完善《环境保护法》

2月25日，北大附中初中部发出紧急通知：“2月25日停课一天，2月26日是否停课，请同学们关注校园内网。”

这则随后被海淀区教委叫停的通知，随之招来舆论战：雾霾天气还上不上课？舆论的背后则是首都北京严重空气污染的现实。

2月下旬以来，我国中东部地区大部分省份持续出现灰霾，灰霾影响面积一度高达143万平方公里，重霾面积约为81万平方公里。污染范围主要集中在京津冀及周边地区、中西部地区和东北地区。其中，京津冀及周边地区污染最重。

目前尚未有具体措施集中治理治理雾霾，但是各方已在出台政策、意见以应对雾霾，就北京市而言，日前出台的《北京市大气污染防治条例》被外界认为是对空气污染有所改观的举措，中华环保联合会法律专家、中国政法大学民商经济法学院教授曹明德对《法人》记者表示，环境领域的立法有很多，如电磁辐射、化学污染都有法律，在大气污染方面，有《大气污染防治法》，但是各个地方出台的规定都不一样，北京市出台的《北京市大气污染防治条例》有一些亮点，很多法律上含糊不清的条款通过条例具体化将有利于北京治污。

而大环境下，环保法也在紧锣密鼓的修订之中，环境的博弈，才刚刚开始。

污与治污

雾霾的形成非一朝一夕，治理也需要漫长过程。多位环境法专家在接受《法人》采访时表示，治污需要多方“联合出击”，同时也将面临既得利益者的阻挠，这将是各利益集团“博弈”的过程。

在曹明德教授看来，一个很重要的问题就是法律实施和执行，跟处罚力度不大有直接关系关系。他呼吁对相关排污企业按日计罚，原因在于排污的行为具有连续。“如果说同一个行为不得同时处罚，这样环保部门就很被动，如果像国外按日处罚可加大企业违法成本，达到减排效果。”

曹明德建议应加大环保执法部门的执法权，包括采取一些强制性措施。《北京市大气污染条例》第九十四条规定，违反本条例第三十条规定，建设项目未依法进行环境影响评价审批，擅自开工建设或者投入生产、使用的，由有审批权的环境保护行政主管部门责令停止建设或者生产、使用，处五万元以上二十万元以下的罚款；拒不停止建设或者生产、使用的，可以查封施工现场或者排污设施。“法律应该赋予环保执法部门查封扣押的权利以确保强制的执法权，这样就可以加大执法力度。”曹明德说。

中国环境资源法学研究会常务理事、中国人民大学法学院环境资源法教研室主任教授周珂在接受《法人》记者采访时表示，从全世界治理雾霾的经验来看，中国由于产业机构以及经济环境较为复杂，治理雾霾也尚需时日。

周珂认为，英美国家曾经都有过雾霾，但是他们的经验只能部分适用于中国，因为情况不一样。英国的雾霾主要来源于工业和燃煤，而且区域的范围窄（就是伦敦），其处理方法也非常容易，企业搬迁就可以解决问题。美国相对复杂，有一些城市的雾霾的污染主要是汽车尾气，美国的方法是把汽车尾气治理好，其次依靠法律，将二者结合起来。“即使这样，也是有很长的时间。”

“我们要治理雾霾，一定要结合实际情况，涉及政策和法律。”周珂表示，我国的大气法对雾霾成因覆盖很广，燃煤、机动车、工业、扬尘还有焚烧秸秆等。从整个大的区域来看，还是工业污染比较严重。“钢铁产量、燃煤总量是一个非常现实的数字，所以治理应先从治理工业污染开始。”

腾出环境容量近些年来也被业内人士多次提及，如果现有的科学技术跟环境容量不匹配，就得下决心关闭和削减排污企业，但前提是一定要从技术落后的角度考虑和制定政策。

在周珂看来，大城市的治污是一个利益“博弈”的过程。他认为机动车的尾气排放是雾霾最大的“贡献”。但是要治理就会损害汽车制造商的利益，所以阻力很大。“发生利益冲突的时候一定要靠法律，就是强制性，该限制利益的时候就要限制，政府要鼓励民众买微排量的车，这样的话，也照顾了汽车制造商的利益。”

周珂说，空气污染是经济发展的必然结果，需“合力”治理。

清华大学环境学院副教授马永亮指出，环保应该是一个公益事业，抓住污染主体的时候，加强监管就够了。马永亮对《法人》记者说，很多分散的污染抓不到主体，当污染主体不明确的时候政府需要承担治理责任。“城镇化问题农民就业问题怎么解决，解决就业就得有产业，这个也需要考虑。”

马永亮担心的另外一个问题，是农村的能源消耗造成的污染。“农村能源消耗的增加不可控，这个需要政府解决，规模大的企业污染好治理，但是农村赖以生计的小作坊怎么解决很关键，政府怎么承担责任和义务。”

呼吁修订《大气污染防治法》

1月20日上午，市长王安顺在“经济发展专题座谈会”上透露，北京将投入7600亿元治理PM2.5。

周珂认为，此次斥巨资治理PM2.5表明了北京治理雾霾的决心。财政投入一方面表明北京市辖区内的治理，北京也提出雾霾治理的几个领域。另外有可能涉及到生态补偿，周珂说：“现在全国都在热议，这是有中国特色的，国际上没有生态补偿，动不动就拿财政补偿，不给钱就不减排，养成了这个毛病，我们的环保还怎么搞？”

在周珂看来，生态补偿必须严格限制，不能养成习惯，靠国家财政转移支付和上下游之间的金钱来做交易是不符合环保规律的。“环境保护必须是强制的。该牺牲利益一定要牺牲。”

1月22日，北京市第十四届人民代表大会第二次会议22日表决通过《北京市大气污染防治条例》，降低PM2.5首次纳入立法。在《法人》记者采访过多位环境法专家谈治理污染后，多位专家剑指修订《大气污染防治法》。

这部在上世纪八十年代制定的法律，1995年首次作了修改；时隔五年，2000年又对这部法律作出了修订。

目前空气污染治理的大框架法律条文来源于该法，虽各地有新规则出台，但“青出于蓝却未胜于蓝”的尴尬使得这部年仅27岁的法律又一次面临修订。

中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所所长王灿发教授表示公开表示，现行的大气污染防治法已经与污染防治形势不相适应。比如，2000年，机动车污染还不是很严重，还没有被列为大气污染防治的重点工作；另外，当时还没有针对细颗粒物的防治要求，而今细颗粒物已经成为灰霾的主要成因。

3月26日，全国工商联环境商会秘书长骆建华在第七届中国环境产业大会上透露，《大气污染防治法》正在加紧修订，今年底有望提交全国人大审议。

全国人大代表、中国工程院院士、中国环境科学研究院院长孟伟此前也公开表示，自2013年7月起，全国人大就执行了《大气污染防治法》的执法检查和调查，为修改《大气污染防治法》做准备。

采访中，周珂直言：“《大气污染防治法》还不够细，美国的法律上百万字，每个州都有立法，我们的《大气污染防治法》虽然领域比较广，但是不够细化；北京市提出环境保护精细化，没有精细化不行。”

曹明德告诉《法人》记者，《大气污染防治法》现在已经列入全国人大法案的立法计划之中，预计在今明年能修订完毕。“因为民众都比较关心，这是全国性的一个问题，他们肯定作一个优先的立法议程。”

迟来的《环保法》修订

现行《中华人民共和国环境保护法》自1979年试行、1989年正式颁行以来，至今已有23年无实质修改。因中国环境在此33年内的急剧恶化，环保法也被各界称为中国执行效果最差的法律。2011年，该法终于进入修订程序。

全国人大代表、湖北省政协副主席、湖北经济学院院长吕忠梅从1982年就开始学习和研究环境资源法。作为三届全国人大代表，她曾在2003年和2008年两次联名30名以上人大代表提出修订《中华人民共和国环境保护法》的议案。在环境保护法修订案草案中增加有关保障环境与健康的具体制度（如“环境与健康问题调查制度”“环境健康风险评估制度”“环境污染健康损害补(赔)偿制度”等），以此来实现环境保护以保障人体健康为核心的人本关怀。

吕忠梅直言，十几年来，围绕环境保护法的修改有许多争议，大致分为3个阶段：从争论“中国是否需要环境保护法”，到探讨“是先修改环境保护单行法还是先修改环境保护法”，再到“环境保护法应该小修还是大改”。

一位参与修订环保法的专家对《法人》记者表示，此次立法很重要的一点是把可持续发展写进了立法目的。“另外公众参与更加重视，有一些规定要比过去具体很多，在处罚上加大处罚的力度，按日计罚，这次立法都体现了。另外政府环境的责任也是第一次写到这个里头，环境公益的诉讼也都立了法。此外环境法的一些新的制度如区域限批制度都有所体现，另外在生态补偿上、生态功能的规划上这些设计生态保护方面的，这次立法都作为新的内容规定了。”该人士透露说。

有观点认为，立法就是利益博弈，在周珂看来，任何立法都有利益博弈的关系，中国是国家立法，国家利益就代表了各方利益。“我们现在对利益的博弈开始承认，而且尽量能够体现这个关系，环境保护首先涉及经济界的利益，也涉及到公众利益”周珂说，政府在法律上应承认有相对独立的利益，广义上是当代人的利益和后代人的利益，这种利益的博弈在管理体制上，也是部门内部的博弈，如环保部门和发改委、国土资源、林业海洋各部门都有各自生态保护的职能和范围，在体制上怎么理顺这个范围和关系，亦是博弈。

周珂认为，不能是从某一方的利益来考虑（立法），虽然部门内部的博弈客观存在，但在制度的设计上，不能以部门的博弈左右设计的出发点，关键是要有利于环境保护和生态文明的事业。

环保部副部长吴晓青在全国人大记者会上透露了环保法修订的进展，目前环保部门正在积极配合全国人大法工委根据三中全会的决定和建设生态文明建设的有关理念，对三审稿再作一些新的修改。“这次修改的亮点，就是在如何解决违法成本低、守法成本高，如何加强依法治污、依法管理方面，将会有很大的突破。”

而在周珂看来，此次修法的一个最大的缺陷在于，即使是修订后的环保法，该法的位阶还是太低，鉴于目前的环境问题，环保法的修订应该是全国人民代表大会而非全国人大常委会，周珂曾多次呼吁提高环保法的位阶，但“没什么人回应”。

环保法第一次试行为1979年，十年后正式实施，彼时的环保法适应于环境状况以及面临的压力。

三十年后，环境污染远远超出了该法所适用的的范围。

纵观世界各国的环境法，日本的环境法为基本法，美国环境法被称为环境政策法；周珂认为，中国的环保法在世界的环保法中位阶最低，“这是非常不好的一件事。”

《立法法》规定，涉及国家重要事项的如公民基本权利、国家安全等问题都是由全国人民代表大会来制定，这些以外的法律由全国人大常委会制定。此次全国人大常委会修法，就注定了环境法依然被轻视。

环保法最早试行时，彼时的环境保护并不涉及国家安全。而现在环境保护中“生态红线”亦跟国家安全直接联系。目前的环境污染状况直接威胁公民的生命、健康和重大财产利益，这一切都涉及公民基本权利的问题。

此外，最严格的环境保护启动，意味着有可能对公民的一些基本权利进行限制。比如雾霾天车辆限行，汽车作为私人财产，但《物权法》规定私人财产不受限制是公民基本权利，而两者之间该如何解释？“人大常委会这个瓶颈突破不了。”周珂说，这就需要环保法尽快升格为全国人民代表大会制定的法律。