构建多层次的社会保障体系

张启元

社会保障是民生之基，关乎社会公平正义，是实现基本公共服务均等化的重要体现，是全面建成小康社会的重要目标。党和政府十分注重社会保障的制度建设，始终坚持把加快推进社会保障体系建设作为重要的民生工程，摆在经济社会发展全局的突出位置。

改革开放以来，我国的社会保障事业坚持以人为本，坚持公平与效率相结合、权利与义务相对应，正确处理改革发展稳定的关系，社会保障水平大幅提高，社会保障制度建设取得突破性进展。但我们也清醒地认识到，我国社会保障体系建设还面临着城镇化和人口老龄化带来的巨大挑战，有许多体制性、制度性的重大问题亟待解决。如管理体制分割，城乡间、不同群体间社会保障待遇差距仍然较大，社会保险基金收支缺口逐步扩大，管理服务体系不能适应发展的要求，改革和发展的任务十分艰巨。

按照党的十八届三中全会关于全面深化改革的总体部署和建立更加公平可持续的社会保障制度的改革目标，在全面建成小康社会的决定性阶段，社会保障体系建设必须紧紧围绕更好地保障和改善民生，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。社会保障体系建设要逐步提高社会保障的总体水平，整合城乡社会保障制度，推进社会保障规范化和标准化管理，建立社会保障制度长期稳定运行的长效机制，实现人人享有基本社会保障的目标。

一、进一步完善社会救助制度 要构建与经济社会发展水平相适应、与其他保障制度相衔接、逐步完善的社会救助体系，使救助工作科学化、规范化、法制化。

目前，我国以城乡居民最低生活保障制度为核心的城乡社会救助体系基本形成，发挥着重要的兜底保障作用。

当前和今后一个时期，完善社会救助制度要进一步推进城乡最低生活保障制度统筹发展，切实保障最低生活。国家对人均收入低于当地最低生活保障标准规定的家庭，给予最低生活保障。规范受灾人员救助，县级以上人民政府应当为受灾人员提供应急救助。最低生活保障家庭成员，特困供养人员，以及其他特殊困难人员，可以申请相关医疗救助，国家对需要急救但身份不明或者无力支付急救费用的急重危伤病患者给予疾病应急救助。

国家对在义务教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员，给予教育救助，对在高中教育（含中等职业教育）、普通高等教育阶段就学的人员及不能入学接受义务教育的残疾儿童，根据实际情况给予适当教育救助。国家对符合规定标准的住房困难的最低生活保障家庭、分散供养的特困人员，给予住房救助。

加强就业救助，县级以上地方人民政府应当采取措施，确保最低生活保障家庭中的“零就业”家庭，至少有一人就业。

二、加快推进社会保险制度改革建设 社会保险制度是社会保障制度的重要部分，是多层次社会保障体系中的重要支柱，是社会基本保障的主体和核心。

要坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹。以健全机制、明确责任、确保参保人权益为主要内容，健全多缴多得激励机制。厘清中央与地方政府的责任，实现养老保险关系在全国范围内顺畅转移接续。对养老保险基金收支平衡进行精算预测，为养老保险制度可持续稳定运行提供可靠依据，更好地发挥社会统筹的调节作用，更好地保障退休人员和老年居民的基本生活。

推进机关事业单位养老保险制度改革，按照社会统筹与个人账户相结合的基本模式，建立机关事业单位基本养老保险制度，破除养老保险“双轨制”，在更大范围体现制度的公平性。同时，还要根据机关事业单位的职业特点建立机关事业单位基本养老保险制度，要与机关事业单位人事制度、工资分配制度、财政体制改革相互配套，实行适合机关事业单位特点的补充养老保险办法，实现企业与机关事业单位各项社会保险制度的有效衔接，实现新老制度的平稳过渡。

在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，整合城乡居民基本养老保险制度，统筹确定城乡居民养老保障标准。

健全基本医疗和生育保险制度，积极推进医疗保险城乡统筹。进一步提高居民医保财政补助和个人缴费水平，整体推进城乡居民大病保险，推进省级统筹，完善合理异地就医结算政策。强化医保对医疗服务的监管机制，提高医保基金使用效率。大力发展补充医疗保险，建立完善大病医疗救助制度。

进一步完善失业保险制度，继续推进东部地区扩大失业保险基金支出范围试点，抓紧研究建立完善失业保险稳定就业、促进就业长效机制。加强工伤保险制度建设，积极探索农村地区企业、家庭服务企业和新兴网络服务企业工伤保险参保工作，进一步完善工伤保险配套政策标准。

三、健全特殊群体的服务保障制度 加强对妇女的权益保障，着力保障妇女民生，提高面向妇女的公共服务供给能力和水平。大力开发适合妇女的就业岗位，促进妇女平等就业。坚决贯彻男女公平就业的法律规定，落实同工同酬，严厉查处侵害女职工和新经济组织中妇女劳动权益的行为。

依法保证儿童合法权益，在孤儿国家保障制度的基础上，坚持总体规划与分类保障相结合，探索建立困境儿童分类保障长效机制。扩大儿童福利范围，提高儿童基本医疗保障水平，建立流动、留守儿童服务机制。依法保障儿童受教育权利，推动义务教育均衡发展。

加强残疾人权益法律保护，加 快残疾人社会保障体系和服务体系建设。健全残疾人权益保障制度，重点是要健全残疾人基本医疗、康复服务体系，落实各类用人单位按比例安排残疾人就业制度，为残疾人就业创业提供政策扶持，推进困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，真正让残疾人平等享有各种社会权益。

大力发展老龄事业。随着我国快速进入人口老龄化社会，老年人的社会服务保障问题越来越突出。要加快建立社会养老服务体系，大力发展老年服务产业，更好地满足老年人特殊的服务保障需求。启动养老服务业综合改革试点，统筹推进城乡养老服务业。

四、积极发展慈善事业 健全政府支持政策措施，为慈善事业健康发展创造良好的条件。加强慈善组织监管，完善慈善捐助减免税制度，落实公益性捐助所得税前扣除政策。制定支持中央企业和民营企业积极投身慈善事业的政策，支持企业和慈善组织举办医院、学校、养老和残障康复设施等公益事业，鼓励市场主体以捐赠资金留本运营、利润分配、安置就业等方式参与慈善事业。完善志愿服务工作，探索志愿服务时间储蓄、回馈激励及志愿者保险制度，促进志愿服务有序健康发展。

五、完善各类补充社会保险、商业保险等补充保障 制定实施免税、延期征税等优惠政策，积极发展补充社会保险和商业保险。加快发展企业年金、职业年金等补充社会保险和各类商业保险，构建多层次的社会保障体系。

六、加快建立健全保证社会保障制度可持续发展的体制机制 健全社会保障财政投入制度，更好地发挥公共财政在民生保障中的作用。完善社会保障预算制度，通过实施预算管理，增加社会保障资金管理使用的透明度，加大约束力。

建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制，实现社会保障待遇的正常调整，使保障水平持续、有序、合理增长，逐步形成各类人员社会保险待遇的合理关系。

扩大和开辟新的社会保障资金筹资渠道，实现社会保障基金的长期平衡。要切实加强基金监督，加快建立社会保险基金投资运营制度，拓宽基本养老保险基金投资渠道，努力实现保值增值。

完善社会保险关系转移接续和参保缴费政策，适应劳动者就业流动性增强的需要，进一步完善社会保险关系转移接续政策。扩大参保缴费覆盖面，尽快实现新农保、城居保对城乡居民的全覆盖。

健全社会保障管理体制和经办服务体系。根据社会保障制度新的改革发展变化，及时调整社会保障行政管理体制，着力整合行政管理职能，提高行政管理效率。

（作者单位：辽宁省委讲师团）

□本栏编辑/白华鲜