从请求权角度看公益诉讼程序构建

【文章摘要】

本文通过对公益诉讼本质的分析，界定公益诉讼的含义。分别分析了公益诉讼案件中可能存在的五种请求权，厘清每一种请求权的性质，从而得出需要将指向私人利益的损害赔偿请求权同其他请求权相区分的观点。之后本文以请求权区分为基础，对我国公益诉讼制度的构建提出了建议。

【关键词】

公益诉讼；请求权；程序

1 公益诉讼的界定

根据我国诉讼实践，公益诉讼可以划分为三种含义：他益形式的公益诉讼、自益形式的公益诉讼和法律援助形式的公益诉讼。他益形式的公益诉讼是指原告为了实现客观法律秩序和公共利益，对侵害不特定多数主体合法利益的不法行为提起的诉讼。这种诉讼虽然可能包含着原告的私益，但这种私益存在于诉讼所要保护的公益中，相较之下私益过于微小而往往为法律所忽略。自益形式的公益诉讼是指原告为了自身利益提起的诉讼，此诉讼由于利益受影响的主体数量巨大而造成了很大的社会影响，因而有了公益效果而被称作公益诉讼。法律援助形式的公益诉讼属于公益诉讼实现的一种形式，其公益之处主要在于提供了法律援助，并不必然与不特定多数主体的利益相关，并不属于诉讼法意义上的公益诉讼。

除了不具有诉讼法意义的法律援助形式的公益诉讼，他益形式的公益诉讼和自益形式的公益诉讼是否都属于真正意义上的公益诉讼？笔者认为，公益诉讼的本质应该从其产生原因上来把握。公益诉讼之所以有存在的必要性，是因为在一些侵害公共利益--即侵害不特定多数人利益的情形下，仅凭私益诉讼无法保护或难以有效保护被侵害的合法权益。自益形式的公益诉讼虽然可以产生公益效果，但仍然为传统诉讼模式下的诉讼，判决效力仅仅限于具体个案，无法全面保护被侵害的不特定多数人的合法权益。而他益形式的公益诉讼将不特定多数人的合法权益视为一个整体，旨在从总体上维护这一个合法权益。所以，真正能有效维护公共利益的是他益形式的公益诉讼。我国2012年新修改的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”从这一法条可以看出，我国立法倾向于将公益诉讼限定为他益形式的公益诉讼。

将公益诉讼界定为他益形式的公益诉讼可以更好地把握其本质，但是界定了公益诉讼并不意味着界定了公益诉讼案件的审理范围。笔者认为，具体到每一个个案，是否属于公益诉讼案件关键要看案件的诉讼请求。根据上文对公益诉讼本质的论述，公益诉讼是在私益诉讼无法保护或难以有效保护被侵害的合法权益时发挥作用，所以公益诉讼应当是私益诉讼的补充，私益诉讼中的请求权能够有效保护的权益，公益诉讼就没有必要再进行保护。

2 侵害公共利益案件中请求权之分析

根据我国《民法通则》第134条和《侵权责任法》第15条的规定，在侵害公共利益案件中承担责任方式可以有：停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失五种，这五种责任承担方式分别对应于五种请求权。笔者将以环境污染案件为例，对这五种请求权进行分析。

2.1停止侵害请求权

在环境污染案件中，为了迅速而有效地制止侵害，原告首先应当提起的请求权就是停止侵害请求权。停止侵害请求权是一种不作为请求权，停止侵害这一不作为的行为具有广泛的影响性。例如在噪音污染案件中，数量众多的民众将因为污染者的停止排污而恢复正常生活。因此，停止侵害请求广泛存在于各类环境污染案件中，停止侵害请求权也因为不作为行为的广泛影响性而具有典型的公益特征。

2.2排除妨碍请求权

在有些环境污染案件中，对环境的污染行为是短暂性的，不存在停止侵害行为一说，如石油油污案件，污染物已经泄漏，只能要求污染者采取措施，排除污染物对环境的妨碍。排除妨碍请求权与停止侵害请求权相反，属于要求污染者作为的请求权。排除污染物对环境的妨碍，这一作为行为会广泛影响生存于此环境中的不特定多数人，因而排除妨碍请求权具有公益性。

2.3消除危险请求权

有些污染暂时未对他人的人身和财产造成明显的损害，但是这不意味着污染物不会对他人的人身或财产权益造成威胁。如将未经处理污水排入与饮用水源相通的污水沟，在污水未污染饮用水源时，应当及时清理，消除危险。由于消除危险请求权具有防止污染产生或扩大的功能，对不特定多数人的利益能产生很大影响，所以也具有公益性。

2.4恢复原状请求权

在环境被污染尤其是公众财产权益遭到损害的情况下，还存在着恢复原状请求权，要求污染者采取措施将受损的环境恢复原状。在实践中恢复原状请求权往往同停止侵害、排除妨碍、消除危险三种请求权相互交织，难以分离。恢复原状请求权要求恢复环境的原貌，能对公共利益进行很好的保护，具有很强的公益性。

2.5损害赔偿请求权

赔偿损失的请求权即损害赔偿请求权，是基于环境污染侵权而产生的债权请求权。赔偿损失包括对国家的赔偿和对个人的赔偿。如在石油油污案件中，污染者要对渔民的各类人身财产损失、自然资源损失等国家财产损失进行赔付。其中，污染者对国家自然资源、环境污染损失的赔偿具有公益性质，而对渔民等个体的损失赔偿则具有私益性质。

根据上述分析，停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等四种请求权较能体现公益性质，而损害赔偿请求权的性质则须依其指向对象来确定。

3 侵害公共利益案件的请求权区分之构想

请求权是公益诉讼案件界定的关键，并非所有和公共利益有关的案件都可以纳入公益诉讼案件的审理范围，也并非所有他益形式的公益诉讼请求均符合公益诉讼的本质。笔者认为，停止侵害请求权、排除妨碍请求权、消除危险请求权、恢复原状请求权符合公益诉讼的本质，而损害赔偿请求权在指向公共利益时才具有公益性，在其指向私人利益时，即使是指向不特定多数人的个体利益时，仍然只具有私益性。其原因在于：公益诉讼的功能，是在不特定多数人利益遭侵害的情形下，保护那些仅凭私益诉讼无法保护或难以有效保护的合法权益。公益诉讼只能是传统私益诉讼的补充，而不应在私益诉讼能有效发挥作用的时候插足。指向不特定多数人个体利益的损害赔偿请求权往往是请求金钱给付，金钱的给付可以落实到每一个个体，所以这种请求权在私益诉讼中能够很好地发挥作用，维护每个个体的私人利益，这种情况无需舍本逐末地采取公益诉讼形式。相反，停止侵害请求权、排除妨碍请求权、消除危险请求权、恢复原状请求权等请求权在私益诉讼模式中很难有效发挥作用。例如，某一个体为了自己的人身、财产权益对污染企业提起停止侵害的诉讼请求，法院往往会因为私人利益过小，难以抗衡企业巨大的财产利益而不支持个体的诉讼请求。又如，在传统私益诉讼模式中对污染者提起排除妨碍、消除危险、恢复原状等诉讼请求，即使法院支持了原告，判决也只能在原告的生存环境内发挥作用，没有提起诉讼的其他人的生存环境以及公共环境都得不到保护，更重要的是，环境污染具有整体性和扩散性，这种局限于保护原告个人生存环境的诉讼很难遏止该个人生存环境再次被周边环境所污染。

基于前文的论述，尽管不特定多数人的个体利益与公共利益的含义--不特定多数人的利益的概念非常接近，但是损害赔偿请求权指向的不特定多数人的个体利益能够在私益诉讼中得到有效保护，具有私益性。在诉讼中，只要争议直接涉及私人利益，私人即与该争议具有“直接利害关系”，该类诉讼就不能纳入公益诉讼范畴。因此在界定公益诉讼案件审理范围时，必须明确将指向私人利益的损害赔偿请求同其他请求区分开来，将其从公益诉讼案件的审理范围中排除出去。

4 我国公益诉讼的程序构建

我国2012年新修改的《民事诉讼法》第55条创设了民事公益诉讼制度，但是这一条文规定过于简单，对此，笔者将依据前文对公益诉讼请求权的分析，从原告资格、审理范围、裁判效力三方面对我国公益诉讼制度进行构建。

4.1原告资格

新法规定，“法律规定的机关”有提起公益诉讼的资格。我国《海洋环境保护法》第90条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”此规定是行政机关作为公益诉讼主体的法律依据。遗憾的是，新修改的《民事诉讼法》并未将检察机关列入公益诉讼主体范围。一方面检察机关是我国的法律监督机关，也是维护公共利益的代表；另一方面检察机关是各法域最为重要的公益诉讼代表人，所以有必要通过特别立法将检察机关规定为可以提起公益诉讼的“机关”之一。

除了“机关”，法律还授权“有关组织”提起公益诉讼。新法的表述是，“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。对这一规定存在两种不同的理解，一种观点认为“法律规定的”这一定语不仅限定“机关”，还限定“有关组织”，民诉公益诉讼的主体需要各单行法具体规定。另一种观点则认为，可以提起民事公益诉讼的机关，应有明确的法律依据，但有关组织提起民事公益诉讼，则不一定要法律规定。笔者认同第二种观点，即“有关组织”无须由各单行法具体规定。但是这种将原告资格放宽的做法有可能导致公益诉讼制度的滥用，因此，应当由法院根据原告提起的诉讼请求来确定其是否属于公益诉讼案件，从而决定是否立案。此外，对提起公益诉讼的组织也可以作一定的条件限制，例如由特别法对设立时间、设立宗旨、组织结构、经费情况等作一定限制，并要求经过特定机关的专门许可。

4.2审理范围

传统的私益诉讼制度在保护一般合法利益时完善、合理、有效，是民事诉讼制度的重心，公益诉讼只有在私益诉讼难以有效保护公共利益时才发挥作用，所以应该明确：在民事诉讼中公益诉讼仅仅是私益诉讼的补充。为了防止实践中对公益诉讼制度的错用和滥用，法院在受理以公益诉讼名义提起的诉讼时，应当重点审查原告提出的诉讼请求，只有具有公益性质的请求才属于公益诉讼的审理范围。

根据前文的论述，在公益诉讼中，可以提出的诉讼请求有停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失五种。排除妨碍、消除危险、恢复原状的责任承担方式可能与赔偿损失相同，即都以金钱给付为表现形式，笔者认为，只要把握住金钱给付所依附的请求权的性质，就不难区分金钱给付的公益或私益性。

4.3裁判效力

在实践中，同一侵害行为可能既会引起公益诉讼纠纷，又会引起私益诉讼纠纷，这种情况下的公益诉讼和私益诉讼理应在程序法上有更紧密的联系。在侵犯公共利益的案件中，公民可以基于个人利益提起私益诉讼，但是在环境污染、侵害众多消费者合法权益等案件中，侵权者与受害者的实力悬殊一般很大，侵权情形很可能非常复杂，取证难度也会很大，所以有必要赋予公益诉讼裁判以证据效力，在公民提起私益诉讼时用以证明案件事实。

我国《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第9条第四款规定：已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实当事人无需举证证明，当事人有相反证据足以推翻的除外。从《证据规定》可以看出，我国在立法上赋予裁判文书以证据效力，裁判文书的内容成为一种证据预决事实。所以，在目前的制度框架内，赋予公益诉讼裁判以证据效力没有障碍。但是，我国赋予裁判文书预决力的做法具有种种缺陷遭到诟病，建立完善的既判力制度实属必要。在既判力制度的框架下，赋予公益诉讼裁判以证据效力将有很大的实践意义。

5 结论

公益诉讼的本质功能，是在不特定多数人利益遭侵害的情形下，保护那些仅凭私益诉讼无法保护或难以有效保护的合法权益，所以应当将公益诉讼定义为他益形式的诉讼。请求权的公益性是公益诉讼的关键，在界定公益诉讼案件审理范围时，必须明确将指向私人利益的损害赔偿请求同停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等请求区分开来，将前者从公益诉讼案件的审理范围中排除出去。

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【作者简介】

郭滢，女，中国政法大学2013级民事诉讼法学硕士研究生。