检察机关量刑建议实践探研

巨野县人民检察院研究室

摘要：量刑建议是指检察机关就被告人应当适用的量刑问题向法院提出意见的一种诉讼活动。2010年10月，全国检察机关全面试行量刑建议工作，要求使用简易程序的案件一律提出具体的量刑建议书，标志着我国刑事诉讼工作的一大进步。本文简要阐释检察机关量刑建议概述、量刑证据、外国量刑建议经验和我国量刑建议现状，对量刑建议在实践中存在的问题进行总结，并就如何完善量刑建议制度提出法律保障、完善工作机制及建设人才队伍等构想。

关键词：检察机关；量刑建议；量刑证据；问题；意见和建议

一、检察机关量刑建议概述

（一）量刑建议制度的提出

量刑建议是指检察机关就被告人应当适用的量刑问题向法院提出意见的一种诉讼活动。量刑建议是公诉的自然延伸，量刑建议权是公诉权的应有之义。量刑建议权是一种基于刑罚请求权之司法请求权，是公诉权之下位权能。量刑建议可有效促进量刑的透明度，保障法律的公平、公正。检察机关对公诉案件提出量刑建议，是依法履行法律监督职能的重要内容，有利于保障当事人的诉讼权利，有利于强化对量刑裁判的监督制约，促进法院公正量刑。2010年10月，全国检察机关全面试行量刑建议工作，要求使用简易程序的案件一律提出具体的量刑建议书，标志着我国刑事诉讼工作的一大进步。量刑建议权的推行是检察机关将审判关口前移，增加审判透明度，拓宽公开面制约的一种审判监督新形式，是国家实现刑罚权不可缺少的环节，也是确保量刑科学性、公正性和当事人合法权益的必然要求。

（二）量刑建议的必要性

1、通过程序公正保证实体公正的需要

在我国，刑事诉讼法修改以后，形成了具有当事人主义诉讼模式特点的控辨式诉讼模式。法庭审理中，若控辩双方单纯围绕被告人的定罪进行辩论，则抗辩力度是非常有限的，尤其是被告人认罪的案件，控辩双方的对抗性远未达到刑事诉讼法的立法目的。一直以来，公诉人都是在公诉意见中指出被告人所具有的从重、从轻、减轻等的情节，请求法官酌情裁判，但对于量刑并不提出具体意见，在这种情况下，由于控方没有明确的量刑意见，作为辨方的被告人或辨护人无法有针对性地就公诉人的意见发表看法。公诉人行使量刑建议权，可以阐述具体的量刑理由，提出明确的量刑意见，辩方就会反驳控方量刑建议中的不合理及疏漏之处，提出自己的量刑请求。控辩双方在量刑问题上的辩论，有助于法官充分听取双方意见，正确的适用法律，从而保障被告人的合法权益。

2、建立公开、公正、效率司法的需要

当前，检察机关在行使控诉职能时，仅仅对被告人的犯罪事实和犯罪性质进行指控，对其应判处的刑罚，只根据被告人认罪态度好坏，笼统地建议法庭从轻或从重处罚，而不指明具体的刑期，辩方则无法充分行使量刑辩护及请求，从而量刑的信息只为法官所掌握，这种做法违背司法公开的理念，极易导致腐败。量刑建议虽然只是请求权，不具有终局性，对被告人确认有罪和判处刑罚，决定权都在法官，但该制度将定罪和量刑的司法对抗贯穿到法庭审理的全过程，实现全程透明，让全部庭审程序完全在阳光下进行，保证被告人知悉其被判刑期的原因，更大程度地确保了被告人认罪服判，节约了司法成本，提高了诉讼效率。

3、提高公诉人办案质量及业务素质的需要

检察机关积极行使量刑建议权，就要求公诉人把握全案事实、证据及相关情节，作出准确的分析和认定，不仅要对被告人的行为作出准确定性，而且要拿出对其依法适用有关法条、刑种、相应刑期的适当意见。这种压力必将促使公诉人增强办案责任心，注意案件的每一个细节，同时能够促进公诉人的业务学习和思考，不断提升自身办案能力及综合素质，从而带动全体检察官业务水平的提高和素质的增强。

（三）我国量刑建议的现状

新刑诉法第一百九十三条规定：法庭审理过程中，对与定罪、量刑有关的事实、证据都应当进行调查、辩论。此规定明确了庭审中只能就量刑有关的事实和证据进行辩论，如是否存在自首、立功、退赃、悔罪等，至于具体应如何量刑并不在辩论范围内，检察量刑建议权仍没有被上升为法律规范。新实施的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中有六条涉及到量刑建议，对量刑建议提出的时间、内容、形式作出了规定，但涉及到具体罪名、刑期计算方式、法定和酌定量刑幅度却没有说明。各地基层检察院为提高量刑建议采纳率，在办案中都是参照各高级人民法院编发的《量刑规范化办案手册》，却仍因量刑幅度、法定情节等适用上与法官意见不同不能达到完全采纳。检察机关开展量刑建议的实践探索已经十余年，量刑建议权仍然没有得到明确肯定，使基层检察院处于非常尴尬的境地。“这就要求我们在新刑事诉讼法的语境下，重新定位量刑建议权，探寻科学的量刑程序和工作机制。”

二、我国量刑建议中存在的问题

近年来，检察机关认真贯彻高检院《人民检察院量刑建议试点工作实施意见》精神，积极开展量刑建议改革，取得了明显成效。“推行量刑建议制度，不仅要求检察官对犯罪性质准确认定，还须对被告人可能被判处的具体刑罚做出合理、准确的推算，并全面真实的提供影响被告人定罪量刑的事实证据，这不但要求其具备法官裁判刑罚轻重的能力，而且将法官之前面临的难题交给了检察官。”然而，由于检察机关的量刑建议改革尚处于摸索阶段，欠缺成熟的量刑建议经验，加上法院的量刑规范化工作亦存在需要完善和调整之处，因而检察机关开展量刑建议仍面临着一些困境和问题。主要体现在：

（一）量刑建议质量不高，检法两院时有矛盾

一方面，检察官在思想上不够重视，认为量刑是法官的事情，采纳率也被未纳入年终考核，于是在量刑建议的提出上往往一笔带过，并没有说明为什么要提出这样的建议。这样使得量刑建议的提出流于形式，无法发挥其应有的作用，其一被告方及其辩护人看不到具体的量刑理由和检察机关所掌握的量刑情节事实，就无法有针对性地提出量刑辩护，其二法院听不到具体的量刑理由，在作出量刑判决时不会参考检察机关的量刑建议。有关被告人应受刑罚的事实证据没有在法官面前得到充分的展示，控辩双方未对此展开辩论，法官就无法听取双方的意见，最后还是要由合议庭自行讨论直接得出量刑裁决，这极大地减弱了量刑建议的效果，没有达到最初设立的效果。另一方面，安居法院为平衡与其他区县院刑期的差异，对涉及到“清网行动”自首的被告人均适用减轻处罚、对被告人是未成年人的均最大幅度轻判、对审理阶段具有赔偿、退赃情节的判决刑期甚至低于法定刑，以至于形成“你建议你的，我判我的”局面，这就不仅造成了量刑建议的实施质量低下，而且还引发了公诉机关和审判机关之间的矛盾，其功能的发挥自然也不乐观。

（二）量刑建议提出的范围和建议内容不全面

一是量刑建议适用的罪名有限。《法院量刑指导意见》只具体规定了15种罪名的量刑指导意见，对包括职务犯罪在内的其他罪名的量刑却没有细化幅度范围和具体的基准刑点，这样一来，检察机关很难提出具体量刑建议，法院也很难把握，不易被采纳。二是适用量刑建议的刑种有限。在司法实践中，基层检察院量刑建议集中在有期徒刑，对判处拘役的很少提出，又不能跨刑种量刑，故“幅度”的问题难以操作。又如罚金刑，法律仅规定下限，未规定上限，相较于主刑而言更难把握。三是建议内容单一。目前，实践中往往只针对刑罚进行建议，很少对刑罚执行辅助措施或其他相关内容提出建议。如对可能被判处管制、宣告缓刑的罪犯的执行辅助措施提出很少建议，对禁止令内容、社会帮教等方面的建议内容更是鲜有触及。

（三）量刑建议的效果难以完全体现

一是可能造成对检察机关执法形象的影响。审判实践中，法院判决结果与检察机关量刑建议存有差异甚至完全背离的现象难以避免，而量刑建议（尤其表述在起诉书中）不被采纳，不利于维护检察机关的形象。同时，在犯罪事实清楚、证据确实充分的情况下，法院宣判的刑罚与检察机关建议的刑罚幅度很容易相吻合，客观上可能给人以诉判之间事先沟通的印象，同样不利于维护执法形象。二是可能造成社会矛盾的前移。无论是当事人还是社会公众，对犯罪程度的认知很大程度上取决于判处刑罚的轻重，由于检察机关量刑建议的介入，一些原来由判决引发的矛盾可能会前移至检察环节，使检察机关面临的压力进一步加大。

三、完善量刑建议制度的意见和建议

新刑诉法确立了“打击犯罪，保障人权”的任务，对“非法证据排除”以及“控方完全承担证据合法性举证责任”作出明确规定，检察机关的任务越来越重。这就要求我们在量刑建议中全面客观的提出量刑情节，既包括对被告人不利和有利的法定量刑情节，也包括对被告人不利和有利的酌定量刑情节，保证控辩双方充分的举证、质证和辩论，促进法官明晰公正的判决。因此，改进与完善量刑建议制度，既是庭审改革的一个重要方面，也是保证量刑科学性、公正性的必然要求。

（一）形成和完善量刑建议的相关配套制度

1、设立量刑建议权的监督制约机制

检察机关享有量刑建议权，并不是简单地扩大了检察机关的自由裁量权，也不是没有约束的行使量刑建议权，必须要有相应的监督制约机制来制约。首先，必须强化检察机关内部的监督制约机制，提高量刑建议质量。建立对量刑建议的绩效考评机制，由绩效考评部门联合办公室对办案人员提出的量刑建议进行考评监督，并将其作为考评检察官公诉工作的一个重要依据。具体监督制约办法可以是在案件判决后，公诉机关可将所提出的量刑建议与法院判决结果进行对照，如果出入较大，要求公诉人书面说明原因，报该院相关领导或部门审查。对于滥用量刑建议权的，要按检察官法的有关规定追究有关人员的责任并给予相应的纪律处分，触犯法律的还要追究相应的法律责任。此外，还应通过人大监督及人民监督员监督机制来加强、完善对量刑建议权的外部监督机制，将量刑建议情况列入向人大常委会汇报的专题报告中，邀请人大代表和人民监督员观摩旁听公诉人的出庭公诉，收集其对量刑建议的意见、建议，认真研究提出改进措施，不断提高量刑建议的科学性和有效性。

2、完善量刑建议救济制度

量刑建议在遭到否定时如何救济，是量刑建议制度的重要组成部分。我国《刑事诉讼法》第181条规定，检察机关认为判决、裁定“确有错误”时，应当抗诉。具体的抗诉理由有：重罪轻判，轻罪重判，适用刑罚明显不当的；免除刑事处罚或者适用缓刑错误的。公诉人员在行使量刑建议权的过程中，应当认真分析法院判决的合法性和合理性，辨别法院在量刑建议幅度以外判刑是否有充分的依据，如果是依据充分，公诉人员应坦然面对并总结经验，如果发现判决适用法律或认定事实错误，判决不当的，应提出抗诉，履行审判监督职能。

（二）制定常见犯罪量刑建议标准

在目前的司法制度下，尚无明确的量刑标准可供参照，《刑法》刑法分则中的具体法定刑规定的比较笼统，实践中不好掌握，检察官和法官面临同样的问题。量刑裁判和量刑建议是由不同的主体实施的，对量刑标准的主观认识和评价必然存在一定程度上的差异。量刑虽因个案的不同而各有差异，但量刑活动也具有规律性。在司法实务中，为规范检察机关的量刑建议行为，最好由国家司法机关根据具体的事实和情节对量刑在实体上进行细化，通过对相同性质、类似情节的判例进行比较，探寻相同罪名的案件处刑状况与案件量刑结果的关系，设定每一类甚至每一个罪名的量刑规格，包括确定在范围上的最低和最高限制以及在何种情况下允许超出最低、最高限等，制定出“常见犯罪量刑建议标准”，便于量刑裁判和量刑建议统一遵循。对于多发性的类案，检察机关应与法院加强沟通，探索建立符合地方实际的量刑意见标准，实现量刑的精确化、精细化，避免出现同罪不同罚的现象。另外，可以建立证据开示制度。法院在开庭前组织控辩双方进行必要的证据展示活动，控辩双方也可主动沟通，使彼此均能获悉对方掌握的量刑建议和全部量刑证据，进行充分的量刑辩护的防御准备工作，这不但有助于平衡控方和辩方的力量对比，也能使双方对彼此手中的证据有一个认识，有助于形成自己的证据链思维和逻辑能力，较好地避免“证据突袭”现象的出现，既规范检察机关的量刑建议行为，又约束法院的量刑裁判行为，从而进一步维护司法公正，杜绝司法腐败。

（三）提高自身业务素质，规范量刑建议内容

一方面着力提高公诉人的素质。一是采取请专家教授上课与短期培训相结合，以老带新与开展岗位练兵相结合，送法学院校进修与专题研究、攻关相结合等方式来提高公诉人的素质。二是对本单位的检察官进行合理调配，尽量把法学功底较强的科班毕业的检察官充实到公诉队伍中去。必要时还可以从其他检察机关、法院、律师、法学教授中引进高层次人才以带动公诉队伍整体素质的提高。

另一方面认真学习量刑标准，量刑建议书内容尽量全面、具体。第一，公诉人综合被告人主体情况、认罪态度及案情，就判处的刑种、刑期、是否适用附加刑、执行方式、是否判处罚金等方面给予具体的量刑建议，使量刑建议体现实实在在的作用。第二，量刑建议幅度尽可能小，在尊重法院自由裁量权的前提下，办案人员对案情要有充分了解，对量刑幅度提出尽可能准确的建议。结合法院对此类案件的量刑规律提出量刑意见，使量刑建议更有针对性。第三，分析量刑规律，建立科学的量刑建议规则，同一公诉机关在同一时期内的量刑建议应做到平衡，并定期对量刑建议和裁判量刑情况作归纳和总结，以期提炼出可供操作或借鉴的量刑建议规律和规则。

（四）规范量刑建议的提出

就检察机关而言，量刑建议规范化本质上并不是内容的规范化，而是程序的规范化。首先，应当明确量刑建议的幅度。量刑建议可以区分为概括性量刑建议、相对确定性量刑建议和绝对确定性量刑建议三类。概括性量刑建议就是在发表公诉意见时请求法官对其判处罪罚相当的刑罚或者请求法官从重、从轻处罚；相对确定性建议就是在法定刑幅度内进一步压缩量刑空间，但仍然表现为一个相对具体的幅度；绝对确定性建议就是明确的类似判决性质的表述。笔者认为，应当根据不同案件提出相应的量刑建议：疑难复杂、新罪名案件适宜采用概括性建议；案情明确、罪名常见的案件，尤其是“两简”案件适宜采用相对确定性建议；必须适用死刑、免予刑事处罚等单一刑罚的案件适宜采用绝对确定性建议。其次，必须规范提出量刑建议的时间和方式。笔者认为，单独制作量刑建议书并没有太大意义，因为量刑建议本身就是公诉职能的组成部分，在起诉书中提出并无不妥。在公诉意见中发表量刑建议应当作为常态，其中，适用“两简”程序的案件应当在起诉书中表明具体的量刑建议，而适用普通程序的案件则可以先在起诉书中表明概括性量刑建议，发表公诉意见时再提出具体的量刑建议。

四、结语

目前，我国正在进行司法改革，量刑建议制度的探索和完善是改革的应有之义。经过10多年的发展，检察机关在量刑建议改革取得的成果是有目共睹的。量刑建议在一定程度上限制了法官的自由裁量权，消除了诉讼各方未能参与量刑活动而对量刑结果的正当性产生的怀疑，提高社会公众对量刑结果的认同感，最终维护司法的公信力和权威性，保障公民的合法权益。量刑建议在实施的过程中也暴露了一些的问题，但在司法改革的整体推进下，通过总结实践经验、加强理论研究、采取相配套的改革措施，群策群力，就一定能充分发挥量刑建议的价值和作用。