冷战后美国的里海—中亚能源政策

徐孝明

[摘 要]为确保里海——中亚能源进入国际市场及其能源安全，削弱俄罗斯在该地区的垄断性影响，美国在冷战后通过投资开发、建设多元化油气管道和支持划分里海主权的方式参与到对中亚能源的博弈中。但是由于各种因素的掣肘和自身实力有限，美国的战略目标并不能完全实现。

[关键词]美国；能源；里海；管道；外交

里海——中亚地区（1）拥有丰富的石油天然气资源，能在一定程度上满足日益增加的全球能源需求缺口，对平衡全球能源格局起着重要的作用。首先，里海油气资源对各国实现能源进口多元化具有重要意义；其次，在原有油气储备基本瓜分的情况下，它为像中国等后来者提供了获取能源的重要平台；再次，由于它地处欧亚大陆接合部以及波斯湾与伏尔加-乌拉尔及西伯利亚等世界最大油气产区之间的“石油心脏地带”，具有位于“世界岛”中心位置的战略意义。苏联解体后，美、俄等地缘政治大国均卷入了对该地区的能源争夺。美国的里海能源外交包括以下方面。

一、获取能源勘探开发合同

尽管美国从里海——中亚直接进口的能源非常有限，但其意在遏制俄罗斯的传统垄断地位。布热津斯基指出：“里海石油非同小可，它关系到原苏联各共和国能否不可逆转地脱离俄罗斯之大问题，任何一个国家都不应该垄断里海石油的出口”；“美国的首要利益是帮助确保没有任何一个国家单独控制这一地缘政治空间，保证全世界都不受阻碍地在财政上和经济上进入该地区”；美国“必须反对俄罗斯为垄断进入该地区的途径而作努力，因为这不利于这一地区的稳定”。[1]198因此，美国的国际能源政策往往具有双重性，既服务于满足国内能源需求，又服务于国家外交目标。

里海国家刚刚独立，美国政府就迅速与所有国家签订了双边贸易和投资协定，为美国的能源企业从事能源开发提供了法律保障。1992年10月，布什总统签署“自由促进法案”，向中亚国家在内的独联体国家提供援助。第二年，美国的切夫隆石油公司即与哈萨克斯坦政府签署一份为期40年的长期协议，联合开发田吉兹大油田。这是国际石油公司角逐里海能源的开始。1994年，美国公司和其他西方能源公司与阿塞拜疆成立合资公司，联合开发该国最大的阿泽里—奇拉格—久涅利油区。美国的优尼科公司和埃森美孚公司亦曾与土库曼斯坦签订勘探开发油气协议，但它们“最终没有足够的时间等到开采石油的那天而选择放弃”。美国公司还因为乌兹别克斯坦“拒绝改革”而选择了离开。

1997年7月，时任副国务卿塔尔博特将美国中亚政策的目标概括为促进民主、建立市场经济，保证中亚各国内部及中亚各国间的和平与合作。1999年3月美国通过《丝绸之路战略法》，规定美国支持中亚和南高加索国家的政治、经济独立并促进地区的经济合作与和解，对边境管理、人道主义危机、自由市场经济和相关基础建设等提供特别援助。克林顿政府为其中亚政策确定了四个目标：（1）民主化；（2）市场导向改革；（3）与西方政治军事机构整合；（4）在不扩散、反恐、禁毒问题上实行负责任的安全政策。[2]32

目前美国的能源勘探开采活动主要集中在哈萨克斯坦和阿塞拜疆的里海沿岸地区，两国除库姆科尔油田由俄罗斯的卢克石油公司和中国石油天气总公司以各自50%股份的形式合作开采外，其它油田被以美国为首的西方能源巨头所控制。

美国能源企业与里海国家能源合作方式主要有：联合经营、许可证协议、产品分成协议等。到2000年，美国的埃克森-美孚、切夫隆等石油公司在中亚地区的，投资额高达300亿美元，稳居第一位，其中切夫隆一家公司就控制了该地区的全部油气储量的11%[3]144。

最初东道国大多采纳联合经营方式，“现在各石油生产国也变得更加精明：他们己经很少与外国石油公司成立合资企业，而更愿意签订石油产品分成合同。”[4]16哈萨克斯坦开始提高它在能源开发中的股份或分成利润，还要求公司重大决定达81%票数条件下决定财政、经济问题，从而保留了对重大问题的决定权。2005年，哈萨克斯坦政府强行回购了8.33%卡沙干油田的股份。尽管如此，美国公司仍是拥有最多股份的外国集团公司，参与开发的大都是探明储量大油藏丰富的世界级油气田，其产品分成时间长，份额油数量巨大的合同将给美国能源企业带来丰厚的利润。

二、推动俄罗斯控制外的油气管道建设

丰富的油气为大国争夺里海——中亚地区增加了能源难度。由于身处欧亚内陆，里海油气运输必须通过管道输往世界市场，而原有的管道必须经过俄罗斯，运输能力有限且年久失修，加上俄罗斯对中亚国家油气出口实行数量限制，并征收高额的过境费。修建不受俄罗斯控制的油气管道就成为里海产油国、欧盟和美国等国家的共识。为了控制中亚能源及收获相关利益，俄与西方为管道建设展开了博弈，提出了北、西、南和东等多种方案，形成了管道政治。

对于俄罗斯而言，中亚是其南部边界的安全屏障，控制中亚油气流向将加强独联体的向心力，在与西方的竞争中获得一张王牌。因此，俄美双方围绕里海能源展开了一番博弈，而争夺油气管道控制权的走向成为焦点。

美国负责欧亚事务官员赫斯林明确表示：“美国不能承担让俄罗斯和伊朗主导里海能源资源的代价，这将让它们在该地区甚至欧洲都具有显著的政治影响力……日益明显的趋势是，里海地区不仅是西方能源安全的一个关键组成部分，同样是欧亚、亚洲和中东权力平衡的一个重要支点……美国必须尽快行动起来，促进一个全面独立、繁荣和安全的南高加索和中亚的出现，并确保它们与强大的邻国维持和平关系，并与西方建立起强劲的关系，这是美国的战略利益。”[5]

实现能源管道运输多样化，对油气生产国来说可防止俄对其能源出口的限制和在过境费上任意抬价，保障其经济利益；对美国来说，可削弱俄罗斯操控国际石油市场的能力，削弱其在该地区的压倒性影响，防止俄罗斯帝国死灰复燃；在经济上则能通过能源投资、运输和销售，把里海地区整合到美国主导的世界经济和油气供给体系中，提升美国在该地区的地缘主导权。因此，管道多元化是涉及消费国和出口国的能源安全、经济发展乃至国家安全的重大战略问题。

南线方案在美国的强烈反对下而束之高阁。美国认为该管线的建设不符合美国孤立伊朗的战略，而且它将妨碍西向管道的建设，此外，因为波斯湾已经是一个非常拥挤且极不安全的能源通道，让更多的能源资源通过波斯湾毫无意义。因此，最初的管线走向就集中在俄罗斯的北线和美国的西线之争了。

1994年，俄罗斯因土耳其限制通过博斯普鲁斯海峡的大型油轮数量而成为最大受害者。从1996年开始，它开始调整对西方的政策，竭力建立北上的管线，利用并扩建俄境内现有的油气管线，以保持乃至强化对里海能源出口的控制，进而扩大在该地区的战略影响。

俄首先扩建了现有的阿特劳—萨马拉管道的运输能力，同时兴建了两条新管道：“巴新线”（1997年开通）自阿塞拜疆首都巴库经北高加索地区绕开车臣抵达俄黑海新罗西斯克港口；另一条管道是从哈萨克斯坦的田吉兹大油田到新罗西斯克港，全长1585公里，完全建成输油能力将达134万桶/天。该项目的主要问题在于将使博斯普鲁斯海峡更为拥挤。

俄罗斯还努力建设绕过土耳其通往巴尔干的石油运输管线，它把保加利亚、希腊、马其顿和阿尔巴尼亚连接起来，每年输送3000万吨石油。2001年，俄罗斯还与中亚国家签订“欧亚能源联盟”。西方认为，俄罗斯在中亚的帝国主义有重生的迹象；担心俄罗斯和西方可能再一次在中亚发生碰撞。[6]42

美国则竭力促成被称为“欧亚走廊”的东西向管道的建设。美国宣称此举既可以提高世界的能源安全，又可以有效保证中亚与高加索国家的政治独立和经济发展，是打破俄罗斯对该地区实行经济垄断和政治控制的有效手段。为使“欧亚走廊”更具吸引力，克林顿政府要求土耳其采取各种措施，同时鼓励该地区成立国家间工作小组，通过多边谈判的方式加强合作，从而使通往欧洲的东西方向这一欧亚走廊更具商业价值。

1999年11月，在美国的推动下，连接巴库、第比利斯和杰伊汉的“巴杰管道”（BTC）协议得以签署，克林顿总统亲自出席了签约仪式。为缓解资金问题，美国还协调世界银行和欧洲复兴开发银行向这条“世界上最具政治意义的管线”提供贷款。布什总统则为管道开工写了贺信，阐释了其意义。他说，巴杰管道是新东西能源走廊的中心组成部分，将带来诸多长期利益，包括为该地区吸引新投资，提高全球能源安全，加强里海盆地国家的主权和独立，以及支持这些国家的经济合作和融入全球经济。2005年，项目竣工时共耗资36亿美元。

在美国看来，尽管巴杰管道存在诸多缺陷，其巨大的政治和经济效益是显而易见的：第一、它使西方（尤其土耳其）无论从能源安全还是经济利益都将获益；第二、它是第一条绕过俄罗斯直接对欧洲大规模出口石油的管线，打破了俄国对独联体能源进入国际市场的垄断，削弱了它在该地区的主导作用和外交筹码；第三、使美国能源企业增加了新的能源外运途径，获得大量利润；第四、它把阿塞拜疆、格鲁吉亚和土耳其连在了一起，从经济上把这块区域纳入了美国主导的经济体系，强化了中亚国家与西方经济整合的深度，并将逐渐深化对西方国家的认同；第五、加强新独立国家的经济实力，进而巩固它们的主权。随着哈萨克斯坦从阿克套到巴库的跨里海管道贯通巴杰线后，扩容后的管道实现了盈利，其经济价值也得到保证。

西向较次要的一条管道是连接阿塞拜疆的巴库和格鲁吉亚黑海港口苏普萨的“巴苏线”（1997年4月运营）。此外，还有一条与巴杰油管平行的南高加索天然气管道（BTE），主要输送阿塞拜疆的天然气，目的地是欧洲，在埃尔祖鲁姆与土耳其的管道实现了对接。这两条管道是对巴杰线运力的进一步补充。

与巴杰线具有同样战略意义，连接土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦绕过伊朗的南部天然气管线（TAP）项目在阿富汗塔利班政权垮台后也取得了实质进展。它由美国优尼科公司联合韩国、沙特和巴基斯坦国家的石油公司联合出资筹建。2002年，美国协调三国签署协议，这为印度、巴基斯坦等南亚国家利用里海——中亚能源提供了条件。布什政府第二任期时，又推出“大中亚计划”，试图将南亚与中亚通过能源整合为区域发展联盟，中亚的能源成为这些外交设想的粘合剂。

随着2006年5月哈萨克斯坦西部油田至中国石油线路的贯通，以及土库曼斯坦经乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦到中国的天然气管道建成，数条非由俄罗斯控制的油气管道已经开通，由俄美主导，欧盟、中国、土耳其和中亚产油国等国家参与的里海——中亚能源地缘政治格局大体形成。

三、支持里海国家关于里海法律地位的立场

里海的法律地位源自1921年和1940年苏联和伊朗签署的《苏伊友好合作条约》和《里海贸易和航运条约》，条约确定了双方在里海的捕鱼、贸易和航行及共同管理权，规定里海为苏伊两国“共同拥有的水体”，但未涉及里海主权划分问题。[7]124

苏联的解体使里海沿岸国家变成五国，大量油气田的发现，给里海各国权益的划分带来了复杂因素，争论的焦点在于里海究竟是湖还是海，因为里海法律地位的确定决定着沿岸国家油气资源的数量。俄罗斯、伊朗因其所属里海海域的油气资源相对较少，声称里海是湖，则根据国际法其资源应由沿岸各国共同分享，共同开发，其他各国未经成员国同意不得开发。

而哈萨克、阿塞拜疆和土库曼斯坦坚持里海是内陆海，应根据联合国海洋法划分后各国拥有自己的专属水域，可自行开发。1993年以前，俄、伊态度坚决，但哈、阿、土三国各行其是，未等签约就分别与外国大公司签订了大规模油气开发合同。俄迫于形势，开始调整立场，于1996年提出将各国领海从10海里扩大到45海里，以远部分暂不明确划分。此后在里海中央地区海底矿区所有权问题上与哈、阿、土又起争执。

美国明确支持哈、阿、土的立场，表示不划分里海，沿岸国家就不可能得到外国投资。美国打算与每一个里海沿岸国家单独谈判油气开发，而不是与五国一起讨论投资项目，美还向哈、阿、土三国提出美国拟定的划界建议，被三国采纳。[8]45面对现实，俄罗斯首先与哈国单独谈判里海划分问题，同意了哈的提案，于1998年7月6日签署了按中心线划分里海北部海底的协议。2001年，俄与阿、哈开始根据“共享水体划分海底”的原则并以经过修改的中央线来划分其所属里海海底部分。伊朗坚决拒绝俄哈的划分模式，因为据此它将只能得到13.6%的海域，而土库曼将得到18%、俄罗斯19%、阿塞拜疆21%、哈萨克28.4%。[9]164但是，伊朗的“共管”或“等分”方案也遭到了反对。为了捍卫自己的立场，2001年7月，伊朗甚至出动海军威胁阿塞拜疆与外国石油公司的联合考察船停止对里海海域进行勘探。美国对此进行了干预，称此行为是“挑衅性的”。为了能够开发里海资源，土库曼斯坦和阿塞拜疆在1998年发表宣言，同意沿中央线划分两国所属里海海底部分，但双方在确定中央线位置时出现分歧，土与阿、哈、俄三国的立场截然不同。

2002年4月，首届里海国家首脑会议在土库曼斯坦首都阿什哈巴德举行，虽然五国同意就里海问题继续保持接触，避免使用武力，以和平手段解决分歧，但终因分歧太大，未能取得实质性的成果。俄主张在五国没有达成最终协议前，以双边谈判为基础，分阶段逐步解决里海问题。同年5月和9月，俄分别与哈、阿签署了里海划界协议。这有利于里海北部油气资源的开发，也为其他国家解决里海划界问题提供了参考。就俄、伊而言，由于对里海能源的需求并不急迫，而不急于解决里海的法律地位，最初试图利用该问题阻碍西方对该地区的能源投资，作为与西方博弈的重要筹码。但是随着其他国家联合勘探与开发里海的稳定进行，俄罗斯开始主动参与里海划界问题的解决，更好地维护了国家利益。

冷战后美国在中亚积极推动了能源外交。能源既是美国里海——中亚政策的目标，也是它实现战略目标的手段。美国的中亚战略目标是，从能源开发中获取利益，削弱俄罗斯对里海地区的主导地位。为此，美国采取了获取开采合同、推动建设新管道和支持里海为内陆海等方式开展能源外交。然而，由于各种因素的掣肘，美国战略目标并不能完全如愿。未来美国在中亚外交目标的实现程度主要取决于与俄罗斯、中国等大国的合作或博弈。

注释

（1）里海——中亚地区共有八个国家，分别是南高加索三国阿塞拜疆、格鲁吉亚、亚美尼亚和中亚五国哈萨克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦。中亚丰富的油气资源主要分布在四个国家，其中哈国的石油、天然气均十分丰富，阿国石油丰富，乌、土的天然气在世界能源格局中有重要地位。文中“里海国家”或“中亚国家”均指里海——中亚能源国家。

参考文献：

[1]布热津斯基：《大棋局》，上海人民出版社，1998年。

[2]张屹峰、潘光：《美国的中亚经济战略及其影响》，《和平与发展》，2009年第一期。

[3]徐洪峰、李林河：《美国的中亚能源外交》，知识产权出版社，2010年。

[4]菲利普.赛比耶一洛佩兹著、潘革平译：《石油地缘政治》，社会科学文献出版社，2008年。

[5]SheilaHeslin，"TheNewPipelinePolitics"，NewYorkTimes，November10，1997.

[6]孙霞：《中亚能源地缘战略格局与多边能源合作》，《世界经济研究》，2008年第五期。

[7]斯·日兹宁：《国际能源政治与外交》，华东师范大学出版社，2005年。

[8]吴福环：《里海石油与国际政治》，《和平与发展》2001年第三期。

[9]Gawdat Bahgat，American Oil Diplomacy in the Persian Gulf and the Caspian Sea，University Press of Florid，2003.

基金项目：本文是广东省学科共建项目“80年代以来美国石油安全政策研究”（批准号：GD12XLS06）的阶段性成果。