中央与地方在金融风险处置中的职责划分研究

边永平

摘 要： 我国现有金融风险处置模式不尽合理，中央（以中央银行为代表）与地方承担的权责不相匹配，形成较为严重的道德风险，不利于高效率、低成本的处置金融风险，更不利于区域金融稳健运行。借鉴部分成熟市场经济国家风险处置机制和体制建设经验，在此基础上，以规范经济学的视角分析，我国金融风险处置过程中中央银行与地方政府应具备明确的价值选择和职能定位，在具体划分非法人金融机构和地方法人金融机构风险处置的不同背景下，划分具体的职责框架和处置内容。

关键词： 中央与地方；金融风险；处置；职责划分

中图分类号： F832 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）04-0083-04

随着我国社会主义市场经济的不断深入以及金融体制改革的持续向前推进，地方中小金融机构迅速发展，在国民经济发展中的作用不断增强。与此同时，受多种因素影响，其在发展过程中面临的风险也在不断累积。因此，如何有效化解和妥善处置中小金融机构的风险，尤其是在处置过程中如何合理划分中央和地方职责和权限的边界，有效、低成本地防止个别的、局部的金融风险演变成系统的、区域性的金融动荡，维护整个金融体系的稳健安全运行，已成为当前社会各界广泛关注的课题。在此背景下，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”，这也是党中央首次以文件形式明确要求界定中央和地方在金融监管及风险处置的职责。笔者关注我国金融风险处置的现状，提出了存在的问题、制约因素及造成的后果，在分析、借鉴成熟市场国家金融风险处置经验和做法的基础上，从规范经济学的角度并结合国情分析阐述了我国建立健全风险处置框架的主要内容，以期为我国金融风险处置制度的完善提供参考。

一、我国金融风险处置模式的现状及问题

当前，我国金融风险的处置模式基本上是以行政处置为主，采取“一事一议”的处置安排，尚未形成一套成熟的、权责明确的金融风险处置法律框架和工作机制，中央银行、地方政府、金融机构股东和管理层等各方面的责任与法律地位不甚明确。具体表现在：在“维稳”思路下，中央银行最后贷款人职责面临被无限放大的局面，同时又缺乏相应手段保障最后贷款人权益，而金融机构股东、金融机构管理层在问题金融机构发生金融风险后，①被要求承担的职责较小，不能匹配问题金融机构的救助和处置成本，难以形成良好的风险分散和职责分担机制，存在巨大的道德风险，不利于形成风险管控的正向激励机制和重视风险的社会治理环境。加之我国尚未建立存款保险制度，缺乏市场化的资金筹集和金融机构市场退出机制，问题金融机构是否退出、如何退出以及在退出过程中职责的分担，在此类问题上地方政府具有一定决策权或建议权。②且在监管宽容和社会维稳等多种因素影响下，对问题金融机构偏向于采取不关不破的“绥靖”和拖延政策，直至风险不断累积至无法掩盖，只能依赖于中央银行运用再贷款进行“埋单”，风险过度向央行集中，造成其权责严重不匹配。唯一明确的是由于问题金融机构的公共债务巨大，地方财政往往无力覆盖，一般需要中央财政或中央银行收购公众债务以维护社会稳定，具体存在如下问题：

（一）职责分工不够明确，缺乏完善的市场退出机制

目前，在以地方政府为主导、各部门协调配合的处置工作框架内，各部门在处置中的工作内容不明确，职责界定不清。政府的职责往往定位在领导处置工作及协调各部门关系上，缺乏较为具体、明确的内容，容易出现工作重复、推诿等现象，不利于处置工作有效开展，加之缺乏明确、规范的处置操作规程，使得各项处置工作都要通过协商、研究、讨论等方式解决，甚至久拖不决，降低了工作效率，加大了处置成本。例如海南发展银行从依法关闭清算历时已长达15年之久，由于无法处理好“机构名义个人债”、“个人名义机构债”等多项历史遗留问题，其一直处于“僵而不死”、“退而不出”的状态，至今协管组、托管组、清算组仍在运转，耗时长，耗资多，资产损失严重，总体处置成本规模巨大。

（二）风险处置成本分担不合理

从我国的风险处置实践来看，成本承担者主要为中央银行、中央及地方财政，金融机构股东事实上仅以其出资额为限，个人储户无需承担成本，而地方财政往往由于财力有限，仅仅在救助时发挥部分作用，在包括个人债权的全部成本中显得杯水车薪。这种成本分担机制呈现出明显的“大锅饭”特征，存在严重的道德风险。一是风险由地方酝酿，处置成本却向中央集中。地方政府为了获取发展资金，往往会对金融机构运营进行干预，最大限度实现地方政府收益内部化，成本外部化。二是问题金融机构的股东和管理层，为了实现利润最大化，倾向于背离审慎经营原则，从事高风险业务甚至违规经营，高收益业务必然存在高风险。三是绝大多数存款人由于无需承担成本，并不关心金融机构经营情况，导致金融机构经营活动缺乏有效的市场监督和外部制约。

二、国外金融风险处置模式研究与借鉴

由于体制差异，大多数成熟市场经济国家在金融风险处置模式上与我国存在显著不同，他们一般都建立了专门的机构对问题金融机构进行统一处置，比如存款保险公司、重组信托公司等专业机构，并且通过专门的立法赋予其处置的权利和职责，其对问题金融机构的处置以法制化、市场化、规范化、程序化为主，中央银行等监管当局在整个金融风险处置过程中往往处于支配地位，可以采用各种形式和手段按照法律规定的框架和边界对整个过程进行指导和干预，具体有以下三方面特点：

（一）完善的金融机构风险处置法律体系

成熟市场经济国家的金融风险处置模式大多都是以专门立法和对原有法律体系进行调整和修订的方式来确立。

美国通过《金融机构改革复苏强制法》、《联邦存款保险公司促进法》和《资产清理信托公司重建与改进法》等法律制度确立了美国对问题金融机构的处置原则和框架[1]，一系列法律规定了联邦存款保险公司（FDIC）作为金融风险处置的专业部门，明确其在付出救助和处置成本的同时，也具有强大的法律职权，例如接管、资产处置、市场化拍卖、促成兼并收购等，使其权责能够完全匹配以保障其合法权益，为联邦存款保险公司有效履行职责发挥了关键作用。

日本在20世纪80年代末泡沫经济破裂后，采取了与目前我国类似的做法处置金融机构风险，主要为：未建立完整的市场机制以解决不良债权问题，以个案方式处置高风险金融机构，对大部分问题金融机构采取“绥靖”政策允许其生存经营，直至1998年日本金融机构倒闭风潮逐步扩大化和严重化，为化解危机，出台了《金融重建法》和《金融早期健全化法》，对金融机构的救助和市场退出做出详细规定，完善了存款保险公司处理问题金融机构的框架，并采取一系列果断措施，整顿金融秩序，处置不良债权，及时使高风险金融机构退出市场，取得了良好效果。[2]

加拿大基本确立了以金融机构监管署（OSFI）为核心的统一监管模式和以加拿大存款保险公司（CDIC）为主体的金融机构风险处置框架。OSFI和CDIC共同制定的《干预联邦管理的存款机构指南》规定，当金融机构出现问题时，由OSFI主导并和CDIC共同采取干预和处置措施。当在处置问题金融机构时，CDIC还可以按照金融机构重组计划等规定，申请接管问题金融机构，以过桥方式对该机构的股权和次级债务进行重组交易，以便能够更好地对其最终进行清算并最大限度地减少储户和CDIC的损失。

（二）采用市场化、多样化的资金筹集方式

目前，大多数国家通过建立专业化、市场化的承接问题金融机构债权债务的相应机构，采用承接、重组、并购、购买等市场化处置手段，对问题金融机构的不良债权进行清收、保全和处置，有助于最大限度地回收资产、降低损失。比如美国善于运用购买和承接方式处理不良债权，利用民间资金，参与竞标问题金融机构资产，并灵活通过分割零售方式，吸引更多参与者，透过竞标方式处理问题金融机构资产，以减轻政府财政负担；日本通过拓宽存款保险公司融资渠道，赋予其特别融资的权利，在破产损失和处理成本的负担上，采取公共资金和行业负担相结合的方法，但对动用财政资金处理问题金融机构的态度十分谨慎；韩国存款保险公司采用收归国有、合并或收购与受让交易等市场化方式来处置问题金融机构，并且通过提供资本支持来加速进行银行重组，有效减少处置时间，降低处置成本。

（三）存款保险制度完善了金融机构的市场退出机制

自1933年存款保险制度在美国首次诞生以来，目前已有111个国家和地区先后建立了存款保险制度，成立专门的存款保险机构来负责问题金融机构的风险处置。从各国的实践经验来看，存款保险制度能够有效维护社会公众对存款机构的信心，促进金融体系的稳健运行，在处置倒闭投保机构的过程中，存保机构有一定的独立性，采用市场化手段，确保选择处置成本最小化方式，高效率清算倒闭的投保机构，尽可能地减少因存款机构的倒闭带来的负面影响。在实践过程中，存款保险制度也在不断地发展和完善，比如美国存款保险公司在此次次贷危机中，通过推出“临时流动性担保计划”解冻信贷市场、清理银行体系资产负债表化解银行业风险、协助处置高风险大型复杂金融机构等一系列措施，扩充了自己的权限，包括强化早期纠正措施、实施监管的权利和给予救助的职责，完善了市场化退出机制，减少了金融危机的影响，进一步提升了存款保险制度化解系统性风险的能力。[3]

三、基于我国国情的规范分析

为有序化解和妥善处置问题中小金融机构的金融风险，笔者认为，我国应借鉴国外经验并结合我国国情，厘清中央和地方在风险处置方面的职能定位和价值选择，分析职责划分的框架和内容，有效解决目前存在的困难和问题。

（一）中央银行的职能定位和价值选择

“最后贷款人”是中央银行为了履行好防范系统性金融风险、维护金融稳定职能的必要手段，运用最后贷款人手段一般需要两个条件：一是当局部金融风险具有系统性影响，危及宏观或区域金融稳定时；二是已经穷尽其他救助或风险化解渠道时。但事实上，由于金融风险自身所具有的特征，例如支付困难乃至流动性风险的传播速度快、传播范围广，或者金融风险具有较强的负外部性，哪怕是微观金融风险在得不到合理应对的情况下也会演变为区域性金融风险，影响区域金融稳定和社会稳定。当地方法人金融机构发生金融风险时，地方政府较容易形成“倒逼”机制，最终使中央银行最后再贷款人职责被无限放大。因此，我国应通过制度建设将以上最后贷款人的价值选择和职能定位予以固化，只有在可能引发系统性金融风险，并且股东和地方政府已经采取各种措施救助和处置风险后仍然无效时，中央银行才需发挥最后再贷款人职能，一是确保职能明确、各担其责，建立正向激励机制；二是确保最后贷款人真正成为金融安全网的最后一道防线，降低风险处置成本，弱化道德风险。

（二）强化地方政府金融风险处置责任的必要性分析

首先，地方政府拥有维护辖内社会稳定和经济稳定的职能，且积极参与地方金融管理，例如选择并任命地方法人金融机构的法人代表（例如城商行董事长）和高管人员；近年来地市级以上政府一般成立了政府金融管理办公室，对金融业发展进行规划，对金融机构绩效进行考核和奖励，通过种种方式进一步加大对金融业的指导力度。其次，金融机构尤其是地方法人金融机构提供金融服务的社会目标，也是为了增加地方就业，促进当地经济发展。再次，当前的金融改革还呈现“自下而上”的特点。[4] 且值得注意的是，近些年来“自下而上”的金融改革正愈发触及根本的金融管理体制，突出表现为地方政府对金融管理权力的分权呼吁。[5] 既然是伴随着地方政府权力扩张的“自下而上”式金融改革，就必然有探索和试错的过程，由此引发的金融风险也应当权责匹配，理应由地方政府承担风险处置职责。最后，金融机构经营失败将会给地方经济发展和社会稳定产生巨大的负外部性，例如引起当地群众恐慌，扰乱社会公共秩序。因此，就某种意义而言，地方政府应是处置和化解区域微观金融风险的第一责任人。正是出于对上述必要性分析的制度化回应，《第十二个五年规划纲要》第四十八章明确提出：“完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任。”

（三）职责划分框架和内容

具体到应如何划分中央银行和地方政府在金融风险处置中的职责，应首先区分不同风险处置对象和责任主体，视不同情况进行职责安排，建议框架和内容如下：

1. 对地方法人问题金融机构的处置。首先，当地方法人金融机构出现流动性困难但不具有系统性、区域性影响时，地方政府应作为第一责任人视情况启动应急处置预案，积极开展风险救助和处置工作。一方面，当问题金融机构因外部突发事件而引起流动性困难乃至发生微观金融风险，但自身经营仍然稳健，救助成本和道德风险较低时，地方政府应予全力救助：一是当地方政府财政救助资源较为充足时，地方政府可以通过平台注资、财政借款、组织吸收财政存款等流动性支持手段开展救助工作，此时，监管部门和中央银行可以通过掌握的行政资源组织自救或在风险应对技术上给予支持；二是当地方政府财政救助资源不足时，问题金融机构可以向中央银行申请紧急再贷款以增强流动性应对能力，或者地方政府可向中央银行申请地方政府专项借款，间接地给予问题金融机构流动性资金支持，日后地方政府应及时归还专项借款以确保中央银行资金安全。另一方面，当问题金融机构因内部非审慎经营而形成风险的，救助成本和道德风险处于较高水平，地方政府应协调监管机构使其坚决退出市场，避免其因为监管宽容而进一步累积风险，从而放大风险处置成本，由此产生的公众债权收购成本应由地方政府承担，如果其财政资金暂时不足时，可以向中央银行申请专项借款，但日后应逐步归还。其次，如果微观金融风险在多种不利因素影响下升级为具有系统性、区域性影响的风险时，中央银行作为宏观金融稳定维护部门，应积极运用最后贷款人等多种手段，协调地方政府、监管部门共同处置问题金融机构风险。

2. 对地方非法人问题金融机构的处置。当地方非法人金融机构出现流动性困难甚或挤兑等金融风险时，地方政府仍应牵头各相关部门全力开展处置工作，但权责承担与处置法人机构应有不同。首先，地方政府作为牵头人，主要负责维护社会稳定、引导舆论正确宣传、维护正常的金融秩序等，同时协调监管部门和中央银行查清问题、组织金融机构自救以及制定化解风险的措施建议等。流动性救助及其风险成本的主要责任人应由金融机构自身及其总行承担，其总行应通过全国调拨资金等方式向其提供流动性支持，并承担金融风险造成的经济损失以及相关救助费用。

四、小结和建议

（一）结论

1. 目前以行政主导和一事一议的金融风险处置模式存在诸多弊端，造成处置成本巨大、处置效率低下、不利于遏制道德风险等多重不利后果，应尽快向制度化、规范化过度。

2. 结合国外经验借鉴和我国国情分析，市场化的成本分担机制以及权责对等的制度设计，能够有效克服目前存在的诸多问题，应在制度设计中着重体现。

3. 专业化的金融风险处置部门，如存款保险机构，是完善我国金融风险处置模式的应有之义，但是在机制设计上，实行有限赔付和基于风险的差别费率机制，建立事前积累的基金，具备必要的信息收集与核查、早期纠正及风险处置等基本职责，促进形成市场化的金融风险防范和处置机制。[6]

（二）建议

1. 完善法规制度。加快建立存款保险制度。目前影响地方政府积极参与处置微观金融风险的最大困难是资金问题，而存款保险制度作为银行风险处置的一项基础性制度安排，可以通过市场化的方式筹集和提供风险处置资金，为解决问题金融机构救助的资金来源和退出市场的资金成本问题扫清障碍。

2. 体现出权责对等、职能清晰的原则。首先，建议确立地方政府在处置工作中的组织领导地位。同时，对该权利的行使建立相应约束机制，建立领导问责制和行政责任追究机制，确定对行政责任进行认定追究的方式与程序，形成有效的制约机制；其次，明确地方政府、中央银行、监管部门、金融机构等相关部门职责内容，划定较为清晰的职责界限，防止工作中出现重复或推诿等现象。

3. 健全辅助性制度安排。建立金融风险评估框架，将金融风险分为宏观系统性风险和微观非系统性风险。对于非系统性风险，金融机构和地方政府应积极开展救助，并建立健全突发金融风险事件应急预案；而对于危及金融稳定的系统性风险，则需要引入中央银行“最后再贷款”手段。因此，应建立客观评价金融风险的技术框架以及金融风险处置协调机制，为相关各方在金融风险的不同阶段，正确行使职权和承担责任提供依据和便利。

参考文献：

[1]罗志华.有问题中小金融机构风险处置及其制度研究[D].长沙：

湖南大学，2003-12-14.

[2]徐安良.问题金融机构风险处置的国际经验与借鉴[J].未来与

发展，2006，（11）.

[3]刘勤.美国存款保险制度在本轮金融危机发展中的创新[J].国

际金融研究，2010，（6）.

[4]周小川.我国金融改革中自下而上的组成部分[J].中国金融，

2012，（23）.

[5]殷剑锋.关于我国财政金融体制改革顶层设计的思考[J].比较，

2013，（2）.

[6]周小川.全面深化金融业改革开放 加快完善金融市场体系[N].

人民日报，2013-11-28（7）.

[责任编辑、校对：杨栓保]