产品质量规制如何影响经济增长质量——原理与案例的双重诠释

罗 英

转变经济发展方式，提升经济增长质量，已经成为我国政府的重要目标和战略举措。目前学术界对这一现实问题的研究大多集中在经济学领域，主要是从要素投入效率、经济结构调整等宏观层面进行的分析(殷德生等，2013：15-25；宋斌，2013：63)，以及少量基于微观产品质量层面展开的论证(程虹等，2014：79-86；罗连发，2014：87-92)。国内越来越多的学者主张应当在整个分析框架中引入制度这一变量，探讨提升经济增长质量的制度与体制性基础，从而拓展对这一问题的讨论(程虹等，2014：85；吴敬琏，2011：35；国务院发展研究中心，2010：75)。产品质量规制是政府对微观产品质量进行宏观管理的行政行为，与微观产品质量密切相关。本文将从我国产品质量规制的现实情境出发，根据基于微观产品质量的经济增长质量理论所提出的五大维度(程虹等，2014：79-86)，系统分析影响微观产品质量的政府规制这一重要制度，如何对经济增长质量产生影响，并提出促进我国经济增长质量提升的政策建议。

一、面向真实世界的疑问：产品质量规制的“多重面孔”

产品质量规制是政府规制行为的一种类型，指特定行政主体实施的，直接影响产品质量主体及其行为的，设定规则、制定政策、采取干预措施等行政活动和相关制度的总称(程虹，2009：153；江必新，2012：29)。当我们将目光投向现实世界时，会发现一个共同的现象——世界上经济发展成功的国家不仅拥有保障产权和合同履行的法律和制度，而且建立了一系列关于产品、服务、劳动力、金融市场等的规制体系。自1930年代以来，为克服信息不对称、负外部性和垄断等市场缺陷，产品质量规制已经成为现代政府一项必备的职能。

当政府被赋予产品质量规制这项具体职能时，制度设计的初衷是希望通过对产品质量的规制，为市场经济的发展营造良好的法治环境和普遍的秩序，保护竞争者和消费者的合法权益免受侵害，从而为守法者、创新者提供引擎，促进市场中涌现出更多高质量的产品。例如，通过政府的产品质量规制，能够打击假冒伪劣产品，避免以次充好、以假乱真，为优质产品的生产和销售创造良好的环境，为经济增长质量的提升奠定良好的基础。再如，产品质量规制能够调整产业结构，促进产业结构的优化升级，助力经济增长质量的提升。

然而，良好的制度设计愿望并没有处处结出“善果”，我们看到更多的是产品质量规制给经济增长带来的各种问题。一方面，在风险社会的背景下，“最好的政府最少的管理”这一自由资本主义阶段的信条逐渐被摒弃。为有效应对产品质量安全风险，政府的规制权不断膨胀、蔓延。在我国产品质量规制领域，政府对产品质量的规制可谓是“全过程”、“全方位”的立体式规制，贯穿于市场行为的事前、事中和事后，而事前的“把关式”产品质量规制更是名目繁多。数据显示，在国务院的历次取消和下放行政审批事项的改革中，质检部门被取消的行政审批事项总计2208项，占总数的5.07%，远高于各部门所占平均值1.49%①笔者根据国务院公布的历次取消和下放行政审批事项公告内容进行的统计。。这种事前的产品质量规制权，往往容易成为寻租的突破口，滋生腐败，并使得政府的公权力沦为企业违法行为的保护伞，不利于市场经济的竞争与创新，并最终成为经济增长的“绊脚石”。另一方面，产品质量规制的“缺位”与“越位”相伴而生。由于对GDP的盲目追求，发展型地方主义盛行，产品质量的规制有时被迫让位于经济增长，最终对经济增长产生不良影响。例如，一些地方政府为了招商引资，减少对产品质量的监督抽查，甚至不允许进行必要的产品质量监管，影响了产品质量的总体水平。

二、对疑问的理论解释：以基于微观产品质量的经济增长质量理论为基础

上述分析表明，现实世界中产品质量规制确实存在“多重面孔”。具有“多重面孔”的产品质量规制会直接影响市场中的质量主体，这种“直接影响”既包括积极的影响，也包括消极的影响。换言之，并非所有产品质量规制都能够促进经济健康稳定发展。恰恰相反，有些产品质量规制行为还会阻碍经济的发展。是什么原因造成这种现象? 产品质量规制又是如何影响经济增长质量的提升? 下文将运用基于微观产品质量的经济增长质量理论对此进行理论解释。

(一)产品质量规制生成“多重面孔”的原因分析

产品质量规制存在“多重面孔”的现实说明，制度作为影响经济增长质量的一个要素，也是存在效率的。新制度经济学代表人物诺斯曾指出，对经济增长起关键作用的是有效率的经济制度。(诺斯，2009：4)因此，产品质量规制究竟是促进，还是限制经济增长质量提升，实际上是其制度发挥功能时效率水平的体现。进一步说，交易成本是影响制度效率的核心因素，一个有效率的制度应当尽可能有效地降低市场主体的交易成本。(科斯，2009：113-117)因此，产品质量规制作用于经济增长质量的基本原理是，政府通过对质量这一要素的规制，影响市场主体的交易成本，进而影响经济社会中生产和交易的规模，产生不同的经济绩效，并最终影响经济增长质量的提升(李玉虎，2009：107)。换言之，产品质量规制能够在多大程度上决定质量主体的交易成本，将决定它在多大程度上影响经济增长质量；产品质量规制提高还是降低质量主体的交易成本，将决定它如何影响经济增长质量。

著名经济学家刘易斯曾指出：“制度是促进还是限制经济增长，取决于对人们的努力是否加以保护；取决于专业化分工和自由贸易的范围，以及准许人们找到并抓住经济机会的自由。”(刘易斯，1996：56)通过合理配置政府的产品质量规制权，尽可能为产品质量生产者和销售者的发展提供自由空间，并为产品质量发展做出科学规划，保护有限的社会资源，对优质产品提供者的生产性努力进行保护，激发市场的内生动力，提高市场经济的可预见性，有效降低交易的成本，有助于形成统一的、普遍的秩序，有效提高产品质量规制的制度效率，从而对经济增长产生积极影响。

(二)产品质量规制影响经济增长质量的路径分析

解释了产品质量规制存在“多重面孔”的深层次原因之后，需要进一步解释产品质量规制如何通过影响微观产品质量作用于经济增长质量，这一问题实际上也是考察其制度功能的作用机理。同时，产品质量规制是影响微观产品质量的制度体系，运用基于微观产品质量的经济增长质量理论所提出的五大维度进行具体分析将有助于对这一问题的解释。因此，本文对这一问题的分析将结合这两方面展开，分析产品质量规制如何通过影响经济增长质量的五个维度来发挥其制度功能。

就产品质量规制的制度功能而言，基于制度所普遍蕴含的“规范、规则”意义，学者对制度功能的解释也大多集中在对主体行为不确定性的解决上，只是不同学科会有不同的侧重。法学强调法律等制度通过对权利义务关系的规定，提高主体行为的可预见性，从而实现对人们行为的规范与约束。美国联邦最高法院大法官霍姆斯曾指出，法律的功能就是帮助人们“预测”：“法律就是对法院实际会做什么判决的预测，而不是任何其他更为矫揉做作的东西。”(Holmes，1897：457-478)这种预测功能实际上就是通过制度的安排，让人们能够预见自身行为的效果，从而引导个体行为的选择，以实现维护社会秩序的需要。经济学尤其是新制度经济学，明确将制度作为经济增长的内生变量，侧重从制度对交易成本影响的角度分析其功能，认为制度通过清晰的产权界定和严格的契约履行，对各种要素资源进行合理的配置，形成一套有效的激励与约束机制，有效降低交易成本。因此，从制度功能的内容来看，包括预测功能、资源配置功能、规范功能、引导功能、激励功能、秩序供给功能等。

本文主要以基于微观产品质量的经济增长质量理论为基础，分析产品质量规制对经济增长质量的影响。该理论强调经济增长理论微观基础的构建，打破从宏观到宏观的分析范式(程虹等，2014：79-86；罗连发，2014：87-92)，因此本文对产品质量规制的制度功能分析也将遵循宏观与微观的双重视角。以制度的作用对象为标准，制度功能可划分为宏观层面对社会整体环境的功能与微观层面对社会个体的功能。从宏观上的社会整体环境而言，产品质量规制作为一种制度资源，它主要在整个社会质量资源的分配与整体质量秩序维持方面发挥作用。在这一层面，主要体现为资源配置功能与秩序供给功能；从微观上的社会个体而言，主要通过对市场经济的预测，让质量主体能够遇见自身行为的效果，并且通过利益协调功能对不公平待遇进行矫正。这一层面的制度功能主要包括行为激励功能与利益协调功能。

基于微观产品质量的经济增长质量理论认为，从微观产品质量角度考察经济增长质量包括五个维度：经济增长、经济结构、投入产出效率、社会福利和产品标准能力(程虹等，2014：79-86；罗连发，2014：87-92)。结合对产品质量规制的制度功能的分析，笔者认为产品质量规制的资源配置功能可以通过经济总量增长和经济结构两个维度来影响经济增长质量，而秩序供给功能、行为激励功能和利益协调功能则分别从产品标准能力、投入产出率和社会福利三个维度来影响经济增长质量。具体的影响路径如图1所示。

图1 产品质量规制对经济增长质量的影响路径

(三)以基于微观产品质量的经济增长质量理论为基础的进一步解释

1.通过有效的资源配置，能够保持产品需求的稳定性，进而促进经济总量的可持续增长

产品质量规制涉及市场和公共资源的配置，关乎市场主体利益、利害关系人的利益与公共利益的平衡，良好的产品质量规制对政府的产品质量规制权进行合理配置，限定其运行的边界，形成合理协调的规制体制。既要求权力自身的合法性，又要求权力效果的有效性。合法性要求合乎法度，不越权；有效性侧重不同利益和价值的平衡与协调，以促进规制绩效的实现。良好的产品质量规制在法治的轨道内，通过程序机制提高质量主体行为的透明度，保证行为的连续性，实现对各种质量主体的利益和公共资源的科学配置，为产品质量水平的持续提高创造均衡、稳定的制度环境(张星久，2013：10-18)，使得消费者对产品质量有稳定的预期，理性做出消费行为，从而保证了产品需求的稳定性。在投入总量相同的条件下，稳定的产品需求是GDP持续增长的内生动力。因而，良好的产品质量规制能够促进经济总量的可持续增长。

2.对国家和区域产品质量发展进行合理规划，有利于形成健康科学的经济结构

经济结构是影响经济增长质量的重要变量之一，通过合理优化经济增长的产业结构、投资消费结构等内容能够有效提高经济增长质量(孟延春，2013：50-62)，这离不开政府在宏观上的合理规划。在产品质量规制中，有效促进政府职能转变，增强宏观质量管理职能，通过加强产品质量的规划发展职能，协调各区域与各领域的质量发展规划。同时，政府还可以通过确定各种产品质量规制政策群的结构和主导性政策，不断提高产品质量发展政策的协调性(于安，2010：72-73)。通过质量这一要素来调整各种影响经济结构的因素，促进健康科学的经济结构的形成，汇聚有利于提升经济增长质量的合力。

3.通过有效的行为激励机制，有利于形成质量竞争的内在激励，提高经济的总体投入产出效率水平

经济增长不仅取决于自然资源，而且还取决于投入产出率(程虹等，2013：2-3)。要实现经济增长质量的不断提升，必然要保障市场主体能够用尽可能少的投入获得尽可能多的产出。根据诺斯的理论，即便是技术没有发生变化的前提下，通过制度创新或者制度变迁也可能真正提高生产率和实现增长。制度的行为激励机制决定了个体行为的效率，产品质量规制通过规则体系的建立，保障产权和合同履行，建立激励与约束相容的责任机制，为企业的产品质量竞争营造良好的制度环境和自由空间，鼓励企业创造出更高质量的产品，并带动资本、劳动力等要素向生产优质产品的企业流动，形成质量竞争的内在激励，避免各种要素资源的浪费，从而最大限度地提高总体投入产出效率水平。同时，产品质量规制还可以借助激励性监管权的行使，通过主导公共资源配置权，激发市场主体在质量竞争中的自主性和积极性，依托并充分挖掘其潜能提升产品质量，也实现投入产出效率水平的提高。

4.多元化的质量救济机制有利于实现企业和个人的利益协调，增进公平正义等社会福利

“最繁荣的国家恰好是那些凭借制度而提供了最大限度的个人权利的国家，这绝非偶然。”(奥尔森，2004：100)要通过权利这条“暗道”通向经济增长成功的“康庄大道”，需要构建有利于质量主体合法权利实现的多元救济机制，使权利以看得见的方式实现，从而有效增进社会的公平正义(程虹，2013：12)。实证研究表明，中国民营企业也非常依赖法律体系来支持其组织媒介和不利侵害的救济，完善的救济机制是企业生存环境的重要考量(Donald，2006)。通过建立多元化的产品质量救济机制，对企业和个人的合法权益予以全方位的保护(罗英，2013：66)，为投资者和其他市场参与者创造一个平等的市场环境，能够让所有社会成员尽可能公平地分享经济增长质量提升的成果，从而增进社会福利，实现经济的包容性增长。

5.现代化的标准治理能力与体系能激发质量主体的标准创新能力，提高经济增长质量

标准治理是产品质量规制的一项重要内容，标准也是一种重要的规制工具。不断提升政府的标准治理能力，建立科学有效的标准体系，特别是根据利益一致性原理，在国家强制性标准体系之外，同步发展尊重市场活力与创造力的团体标准体系(程虹，2013：92-105)，激发企业不断提升标准水平，用更高的标准来引领企业不断追求更高质量的产品，有效提高微观产品的质量，并从根本上提高标准能力。通过标准能力这一重要的技术支撑，促进市场秩序的有序发展，从整体上提高经济增长质量的竞争能力。

三、基于案例的验证：成就“德国制造”的产品质量规制

本部分将运用“德国制造”对上述产品质量规制影响经济增长质量的结论进行案例验证。在国际经济舞台上，“德国制造”已成为高品质和高信誉的代名词。产品一旦贴上“德国制造”的标签，其质量就能在世界范围内获得普遍认可。“德国制造”不仅是高端制造的楷模，更是德国经济发展一枚闪亮的世界名片。这虽然与德国独特的历史传统与文化特色有关，但政府对产品质量进行的有效规制也功不可没。对“德国制造”的规制可追溯至1887年英国的《商标法》，该法规定所有德国生产并出口到英国的产品一律要标明原产地，并强制要求德国厂商在产品上注明“德国制造”的标签，以区别于英国本土的优质产品，保护英国消费者免受欺骗。此后，德国人励精图治，始终以质量为最核心的要素，发展高品质、高附加值的制造业。在2008年金融危机后，德国仍然实现了经济增长的逆势发展，“德国制造”所具有的品牌优势和独特魅力令世人瞩目。可见，最初的“德国制造”只是山寨产品的蔑称而已，但随着时间的推移，“德国制造”已经成为一种特殊的质量标签。

目前，德国政府和欧盟层面对“德国制造”主要采取的规制方法是标识管理，并且是一种自愿性标识管理。虽然，2010年欧盟议会曾尝试通过一项建议，强制要求进口货物注明原产地标识，但最终未获通过。因此，无论德国政府还是欧盟，目前并不强制要求披露原产地的信息，厂商在产品上附加“德国制造”的标签完全是自愿的。但如果厂商选择进行标注，则必须符合相关的法律规定，保证打标的精确度。从已有的法律规制体系来看，相关的规制内容主要体现在国际层面的《马德里协定》和《海关法》与国内层面的《反不正当竞争法》和《商标法》中。规制内容具体如下表所示：

表1 与“德国制造”标识规制相关的法律一览表

通过上述国际条约和法律的梳理，可以发现对于“德国制造”标签的规制在欧盟和德国建立了严格的法律体系，这些规定主要是从保护消费者对原产地的知情权角度，规范“德国制造”标签的使用。在实践中，对于“德国制造”这一标签的使用标准主要依据欧盟《海关法》第24条对“起源国”的界定，即必须保证“最终的、重要的和经济上合理的加工和处理所发生的国家”是德国。1995年，德国斯图加特市高级法院在判决中确认，即使一个产品的有些部分是进口的或在国外加工，只要主要的生产流程在德国，便可使用“德国制造”的标签。对于何谓“主要的生产流程”，则由消费者根据构成产品特殊价值的本质特征来认定。此后，随着经济全球化、一体化的快速发展，产品的生产和加工很难在一个国家内单一地完成，“德国制造”开始受到严重冲击。2011年，德国杜塞尔多夫市高级法院在最新的判决中确认，只有当有利害关系的消费者所期望的工业产品所有必要的生产流程都在德国，才能使用“德国制造”标签。这一案例对现实法律修订将产生重要影响①相关介绍参见德国商贸与投资网站对“德国制造”的介绍，参见http：//www.gtai.de/GTAI/Navigation/EN/Invest/Service/Publications/markets-germany，did=738904.html，2014年6月10日访问。。与此同时，欧盟层面也在尝试采用更为严格的要求来规制“德国制造”标签，欧盟委员Algirdas Semeta正计划作出新的规制改革，规定“至少45%的产品价值内容(value content)来自德国才能使用‘德国制造'标签”，这一改革正在积极推进。

欧盟和德国对“德国制造”的规制建立在尊重自由的秩序观基础上，没有借助公权力的强制性来主导标签的使用，这种看似柔软的规制方式尊重了企业和消费者的理性，由个体自主决定是否采用标签，一旦采用则要遵循严格的规制要求。这促进了有效的质量秩序供给，为“德国制造”享誉全球提供了重要支撑。同时，在“德国制造”声名显赫的发展过程中，德国政府和欧盟都与时俱进地优化了各自的产品质量规制，通过制度的革新来实现社会资源的优化配置，激励个体的行为选择，并协调经济发展中的各种利益，夯实了制造业发展的制度基础，实现对经济发展质量的有效促进。根据世界银行WDI数据库中的数据，对德国GDP和制造业产值的对数进行分析，图2的趋势图表明德国制造业产值与GDP变化基本一致。进一步通过GDP对数对制造业产值对数进行回归分析，估计的系数为弹性，表明制造业每增长1%，GDP将增长1.2456%。这一数据说明德国制造业的波动对GDP的影响较大，通过对制造业的有效规制确实能够对经济增长质量产生重大影响。

图2 德国GDP对数与制造业产值对数趋势图(1980-2010)①本图及以下各图中，ln(GDP)表示GDP的对数，ln(mvalue)表示制造业产值的对数。

图3 GDP对数对制造业产值对数回归图

四、政策建议与研究展望

(一)政策建议

对微观产品质量的政府规制能有效影响经济增长质量，因此应合理优化政府的产品质量规制。要建立有限政府的理念，对产品质量规制始终保持谦抑，尽可能为市场经济的自由竞争和市民社会的发展留出空间。加快政府职能转变，减少对产品质量直接的微观监管，加强规划发展等宏观管理职能，可通过完善相关的《质量发展规划法》将经济增长质量提升的规划职能制度化，并保障其科学性与严肃性，促进产品质量规制对经济增长质量提升的规划作用。根据产品质量规制行为的类型，采用多元化的质量救济机制。针对限制性规制行为的侵害，可采取行政复议、诉讼和国家赔偿的方式；针对激励性规制行为的侵害，则应视情况而言。如在行政合同中，可针对规制机构合同招标时程序不公开提起复议或者诉讼；在行政激励中存在的侵权，能否寻求救济则另需考虑。此外，对于产品质量规制中的民事侵权行为，除诉讼这一司法救济机制外，还应综合运用保险、基金、社会救助等非诉救济机制，统筹协调多元化的产品质量救济机制。不断推进标准化体制改革与创新发展，并在《标准化法》的修订中确认团体标准的法律地位，通过政府、市场和社会多元主体参与实现标准治理中利益的一致性，实现经济增长质量的提升。

(二)研究展望

著名经济学家罗默曾经说过：“当我们开始思考经济增长时，常常容易沉醉其中而不能自拔。”(余劲松，2006：459)当笔者以基于微观产品质量的经济增长质量理论为基础，试图探寻产品质量规制如何影响经济增长质量时，也深深地沉浸其中。在制度与经济增长质量这一宏大命题下，产品质量规制或许是一个具体问题，但面对中国“大国质量”、“二元质量”和“转轨质量”相互叠加的复杂质量国情(程虹，2013：33-38)，探讨如何通过更好的产品质量规制提升经济增长质量，却又不那么简单。曾有学者断言：“21世纪是民族国家及其经济政策竞争的世纪，而不再是个别企业和个人单打独斗的时代。”(斋藤精一郎，2000：5)从这个意义上讲，经济增长质量的竞争实质上也是国家经济政策和法制的竞争。如何完善产品质量规制的各项制度设计，形成对经济增长质量提升产生正效益的经济政策与法律制度，将是提高我国经济增长质量的重要课题，本文只是做了初步的尝试，希望能引起更多对经济增长质量的制度关怀。

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