关于甘肃、四川两省失业预警试点工作的调研报告

张春蓓+钟新峰+莫冰+李飞冰+黄劲

2014年9月19—26日，广西人力资源和社会保障厅派出以厅失业保险处与南宁市、柳州市、桂林市人力资源和社会保障局相关业务科室组成的广西学习调研组一行5人，赴甘肃、四川两省学习考察当地开展失业预警试点工作情况。现将学习调研情况报告如下。

一、主要经验措施

（一）领导重视，组织得力

甘肃省作为全国开展失业预警试点工作省市之一，省委、省政府高度重视该项工作，《甘肃省委关于贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干问题重大决定〉的意见》明确提出“建立健全就业失业信息统计和失业预警制度，加强失业监测，完善失业预测、预警、监测通报制度，增强失业保险制度预防失业、促进就业功能”，并以此文件为指导，积极推进全省失业动态监测和失业预警工作。2012年，以中共甘肃省委宣传部、机构编制委员会、人力资源和社会保障厅等24家成员单位组成的甘肃省就业工作领导小组出台了《关于印发〈甘肃省失业预警应急预案（试行）〉的通知》（甘人社厅发〔2012〕14号），明确了“县级以上人民政府建立失业预警制度，制定失业应急预案”，同时要求本省各级就业工作领导小组领导和组织协调本级失业调控、失业监测、失业预警工作。

四川省攀枝花市是全国失业预警试点工作5省4市之一的地级城市。根据人力资源社会保障部〔2012〕86号文件要求，攀枝花市于2013年4月，由市政府出台了《攀枝花人民政府办公室关于印发攀枝花市失业预警试点工作实施方案》（攀办函〔2013〕74号），指导全市开展失业预警试点工作。按照文件要求，成立了全市失业预警工作领导小组，分管副市长担任组长，市政府副秘书长和市人力资源和社会保障局局长任副组长，11个单位负责人任领导小组成员。同时要求所辖三区两县也要出台本县（区）的失业预警工作方案，并成立相应的领导机构负责组织实施本辖区失业预警试点工作。

（二）制度先行，体系保障

失业预警工作是一项崭新的工作，也是一项长期、艰巨、复杂的任务，必须要有较为完善的制度体系作为保障。开展试点工作以来，甘肃省颁布实施了《甘肃省失业预警应急预案（试行）》《关于贯彻落实省委宣传部、省人社厅等部门〈关于印发甘肃省失业预警应急预案（试行）的通知〉的意见》《甘肃省失业预警试点工作方案（2013—2015年）》等一系列政策措施，覆盖全省的失业预警制度体系初步建立，为全省稳步推开失业预警工作提供了良好的制度支持。

攀枝花市2009年就自行开始了失业预警相关工作的调查研究，并制定出台了《攀枝花市人民政府关于建立失业预警制度的通知》（攀府发〔2009〕21号），初步建立了失业预警制度。2012年该市被列入全国失业预警试点城市后，结合该市经济社会的发展变化，又出台了《攀枝花人民政府办公室关于印发攀枝花市失业预警试点工作实施方案》（攀办函〔2013〕74号），对该市失业预警制度建设进一步进行发展完善。同时成立专家委员会，建立失业预警专家会商制度，定期召开失业预警专家协商会议，研究解决失业预警工作遇到的困难和问题。

（三）部门合力，职责清晰

甘肃省就业工作领导小组共有24家成员单位，在该省失业预警应急预案中，对中共省委宣传部、机构编制委员会、人力资源和社会保障部门、发改部门、财政部门等24家成员单位都进行了明确的责任分工；同时制定了《甘肃省失业预警试点工作方案（2013—2015年）》，并召开了全省失业预警试点工作启动会议、失业预警试点工作小组会议，对全省开展失业动态监测和失业预警试点工作进行了全面的部署安排。根据分工安排，人社部门负责协调有关部门完善和落实失业调控及失业动态监测、失业预警政策规定；建立失业调控、失业监测、失业预警应急与促进就业的联动机制；保障已参保失业人员的基本生活，按规定及时足额支付各项失业保险待遇；严格监督检查经济结构调整中涉及职工安置保障措施执行情况；加强公共就业服务体系建设以及完善社会保障制度等等。

攀枝花市失业预警工作领导小组有市人社局、发改委、经信委、财政局、统计局、公安局、电业局、群众工作局、海关、国家统计局攀枝花调查队、应急办等11个成员单位，失业预警工作方案也对各成员单位进行了明确分工，落实了具体责任。人社部门负责对政府建立失业预警制度制定各项政策措施，实施预防、调节和控制失业的职能，同时负责日常管理、监督和调节不同时期失业率等。

（四）横纵联动，科学高效

失业预警工作是否科学有效，基础数据的来源是关键。无论是失业动态监测数据采集还是人力资源和社会保障部设定的失业预警模型数据，都需要横纵联动、共享数据。既要横向部门之间的数据共享，涉及统计、电力、海关、商务、人社等多个部门；又要上下级联动，省、市、县及企业四级数据采集与上报。

甘肃省通过各级就业工作领导小组指导、协调各相关部门及时准确报送所需数据，并利用失业动态监测工作平台，及时获取各地市、县及监测企业用工数据，同时建立了月监测报告制度，省人力资源和社会保障厅根据所获取的失业动态监测数据与就业失业状况、城镇登记失业率等情况进行综合分析，形成《甘肃省失业动态监测通报》，上报人力资源和社会保障部和甘肃省委、省人大、省政府、省政协主要领导及省政府相关部门。

四川省攀枝花市从实际情况出发，经专家多次研讨确定了16项失业预警指标。指标确立后，人社部门及时与统计局等数据相关部门进行沟通，确定了数据报送指标、报送时限和相关报送工作人员，保证采集渠道畅通。经过努力，2010年至2012年的相关指标数据已基本通过各部门获取，并从2013年一季度开始，各相关部门按职责按季度报送各项指标数据。同时，攀枝花市人力资源和社会保障部门结合实际，增加调查失业率指标，将监测延伸至社区、企业，设立调查失业率的监测点，获取第一手的统计数据，并在每季度初，对该市上一季度失业监测预警指标数据进行综合分析，对当期就业失业状况做出研判，对失业变化趋势进行预测。

（五）人财物保障，基础扎实

失业动态监测、失业预警模型构建及相关软件的开发应用都离不开工作人员、经费及设备的保障。甘肃省在《关于印发〈甘肃省失业预警应急预案（试行）〉的通知》（甘人社厅发〔2012〕14号）里明确设立工作机构及职责，并要求落实人员与经费的保障。各级人社部门具体承办失业调控、失业监测、失业预警应急工作，具体承担值守应急、信息汇总、办理和督促落实就业工作领导小组决定事项；财政部门要根据就业工作需要，持续加大财政扶持就业力度，将失业动态监测工作经费纳入预算管理，保障失业调控、失业监测、失业预警应急工作所需资金；机构编制部门发挥机构编制的保障作用，支持基层劳动保障工作正常开展；其他各部门按其分工要求，做好就业扶持、社会稳定维护、生活保障、扶贫、建设、监察、政策服务、宣传等工作。四川省攀枝花市在《攀枝花人民政府办公室关于印发攀枝花市失业预警试点工作实施方案》（攀办函〔2013〕74号）里明确，人社部门负责失业预警试点工作的组织实施和领导小组日常工作；财政部门负责把失业预警试点工作经费纳入财政预算，为试点工作顺利开展提供必要的经费保障；发改、经信部门负责将失业预警纳入影响全市经济社会发展总体规划的重要事项；其他相关部门按照分工，做好数据采集、信访、维护社会稳定、政策扶持促进就业等工作。

二、存在的问题与难点

（一）数据采集问题

数据是预警工作的基础，数据采集需要确保及时性与准确性。失业预警指标数据涉及多部门、多地市、多企业的统计数据，指标多、数据量大，按照人力资源和社会保障部的失业预警模型还需要2010年以来的相关指标数据作为历史数据支撑，各地还可以根据自身发展情况选择或增加相应指标，因此，部门之间、省市之间、政企之间的沟通与协调就变得尤为重要。各相关单位采集数据的统计人员素质参差不齐、统计数据档案完整度不一，容易对采集的数据准确性产生影响，也容易影响到数据上报的时效性。

（二）指标确立与分析问题

当前，各省市的失业预警指标的确立与调整仍处于探索阶段。根据人力资源和社会保障部的失业预警模型，可以分为核心指标、失业就业基本指标、宏观经济类指标等大项，各大项指标内还可列出系列小项数据指标，小项指标需要各地依据本地经济社会发展情况进行筛选。由于模型所需数据量大属于高维数据，需要进行降维处理，所以各项指标的确立是关系到预警模型能否成功发挥作用的关键。同时，失业预警指标数据结果的分析也还未形成一套精细化、规范化、体系化的工作机制，对已有数据缺乏更科学有效的分析利用。

（三）预警级别设定问题

预警级别的设定是失业预警工作的核心问题之一，是检验整个预警制度是否科学有效的关键，也是本次学习调研的重点内容之一。经与甘肃省、四川省工作人员座谈，对于预警级别设定的科学合理性大家都觉得仍缺乏直接的科学理论依据和实践基础作为指导，比如：失业预警设多少个级别为最优？每个层级的失业人数多少为宜？设定条件的依据是什么？失业预警级别指标中的一项达到即启动应急预案还是需同时符合几项指标才能启动应急预案？对不同性质企业的失业状况考虑不周全，国有企业一次性失业100名职工造成的社会影响远远大于非公有制企业一次性失业100名农民工所造成的社会影响等等。各省、市当前所设定的预警级别，虽然有从人力资源和社会保障部相关文件中得到借鉴，也有各省、市自身开展失业预警研讨的预警级别，但并没有得到直接的科学理论依据和实践检验数据支撑，当前人力资源和社会保障部提供试点工作使用的失业预警模型最终得出的结论还不能直接应用于预警级别的设定，同时各省、市对于失业的风险承受力也会随着经济社会发展的变化发生变化，预警模型及预警级别也需要随着情况发生的变化进行修正。

（四）人员经费保障问题

人员问题，主要是缺乏具有一定专业知识的工作人员。目前人力资源和社会保障部的失业预警模型既需要对指标确立进行筛选，又涉及高维数据的降维处理，在数据降维过程中，具体的工作人员需要对数据指标的相关性进行分析判断与检验，手动剔除不符合要求的数据指标，这就需要具体负责模型操作的工作人员要具备一定的经济学理论与数理统计知识。

经费问题，失业预警工作是一项崭新的工作，人员设备都需要保障，而且随着失业动态监测企业与预警设立的监测点的增加，工作经费还要及时根据情况变化相应提供保障。

三、广西开展失业预警工作的建议

（一）高标准建立制度，高规格出台方案

《就业促进法》第四十二条“县级以上人民政府建立失业预警制度，对可能出现的较大规模的失业，实施预防、调节和控制”。按照法律规定，失业预警制度建设不是人力资源和社会保障部门单个部门的事务，也不是政府某个部门的内部事务，而是以政府名义建立覆盖本行政区域的制度体系，要建立实施失业预警就应严格按照法律要求，必须由县级以上人民政府建立失业预警制度，并制定出台相应的失业预警应急预案，同时将失业预警应急工作涉及的宣传、机构编制、人社、发改、工信、财政、统计、国资、教育、民政、住建、商务、公安、信访、国税、地税、工商、工会、扶贫办、工商联、人民银行、电力等部门均纳入当地的失业预警工作领导小组中，明确与落实各部门各单位的具体职责分工。

（二）设立专家委员会，建立联席联动机制

失业预警工作从指标确立、模型设定到分析报告，都需要一定专业知识作为指导，借鉴外部智力既可以增强工作的科学合理性，又可以暂时缓解人社部门内部人才不足的问题。设立专家委员会，聘请经济领域、统计领域、人力资源和社会保障领域的学者和长期从事就业失业工作的工作人员作为专家委员会成员。失业预警制度正式建立前，可以通过专家委员会研讨和向社会征求意见建议，确立符合本地区需要的失业预警指标体系，研究探讨失业预警模型，研究拟定本地区失业预警层级及启动条件等。失业预警制度建立后，定期召开协商会议，分析本地区经济运行对就业、失业状况的影响，分析失业预警采集数据和模型结果，及时对本地区经济运行与就业失业工作发展趋势做出研判。

建立部门间的联席工作机制。建立长效的失业预警工作领导小组成员单位联席会议工作制度，加强部门间协调与合作，落实部门间的联系人和数据采集人员，提供信息共享平台，保障相关指标数据采集的时效性与准确性，及时反馈工作中存在的困难与问题，研究探讨解决困难问题的途径与方法，共同促进工作顺利开展。

（三）审慎选择指标体系，科学合理建立模型

失业预警指标选择是工作的难点，要加强调查研究，通过借鉴国外先进经验和国内试点省、市的经验，充分发挥专家委员会的作用，对失业预警相关理论和本地经济及就业失业形势进行进一步的探讨，对失业预警指标进行科学化、合理化筛选，确立符合本地区实际需要的指标体系。

失业预警模型的建立应通过分析比较人力资源社会保障部已有的试点工作模型和国内部分试点省、市自行建立的模型的优缺点，按照本地区经济社会实际发展情况，选择开发符合实际需要的失业预警模型软件，建立完善失业预警指标数据库。

（四）加强人员队伍建设，落实工作经费到位

失业预警工作要顺利开展，首要就是解决人财物的问题。失业预警工作是关系防范失业风险、稳定就业的全局性重点工作，由于涉及专业技术性强，建设一支专业技术人员队伍显得尤为重要，通过外部引进和内部培训方式，加强失业预警工作人员队伍建设。同时，机构编制部门应适当给予支持，确保工作人员能落实到位。

工作经费是工作开展的保障。攀枝花市人社局除了开展失业动态监测工作外，还在社区和企业设立调查失业率监测点以获取本地区的调查失业率，从而掌握更加科学有效的第一手数据。广西也可以考虑借鉴攀枝花模式，设立社区和企业的调查失业率监测点获取调查失业率，应用调查失业率数据比城镇登记失业率数据更具有科学性、权威性。失业预警工作的经费主要用于失业动态监测、失业预警指标数据库建设、失业预警模型软件开发、设备采购及工作人员培训等开支上。

（五）完善失业动态监测，夯实失业预警基础

失业动态监测工作是失业预警基础性工作。从2010年在南宁、柳州、钦州三市开展试点以来，到2014年已经覆盖了全区14个市及所有县（市、区），监测企业由90多家增加到1210家，监测企业用工人数超过55万人。经过多年的工作积累，失业动态监测工作也要从简单的数据采集与分析逐步转向加强数据分析与工作应用上。一是在现有的基础上，进一步优化和扩大失业动态监测企业样本，将符合监测条件的企业尽量纳入监测体系，最好做到本区域全覆盖，以获取更多更准确的监测数据作为分析应用的数据支撑。二是加强分析报告撰写与应用，科学对获取数据进行分析，并结合经济及就业数据综合分析，及时撰写分析报告上报人民政府、上级部门及同级相关单位作为信息来源提供决策参考。三是要加强工作应用，提高帮扶企业能力，通过失业动态监测工作，进一步密切与企业联系，及时获取企业用工变化，了解企业用工需求，根据企业用工需求变化的情况及时制定相应措施和提出合理化建议，缓解企业经营困难，帮助稳定企业用工。