我国保障房建设的PPP模式与公众参与改进

周建亮等

摘要： 加快保障性住房建设，大幅提升保障性住房供给，可以解决由住房供给结构严重失衡引发的高房价等一系列社会和经济问题。但是由于融资渠道狭窄，我国保障房的建设推广遭遇资金瓶颈。本文在剖析PPP模式的内涵及优势的基础上，探讨了适合我国基本国情的保障性住房PPP模式的具体运作流程，并提出通过引入公众参与机制，构建政-企-民三方合作框架，改进PPP模式下保障房供给的构想，以期实现PPP融资模式在我国保障性住房建设中的推广应用。

Abstract： It can resolve a series of social and economic problems which caused by high house prices through accelerating the construction of affordable housing and increasing the supply of affordable housing significantly. However， due to the narrow channels of financing， the promotion of affordable housing is suffering financial bottlenecks. Based on the analysis of the connotation and the advantages of PPP model， this paper explored the specific operation process of affordable housing PPP model which is suitable to China basic national conditions， put forward the introduction of public participation mechanisms， built the Political-Enterprise-Man tripartite cooperation framework and improved the supply of affordable housing under PPP mode， so as to achieve the popularization of the PPP mode in the construction of affordable housing in China.

关键词： 保障性住房；PPP模式；融资

Key words： affordable housing；Public-Private-Partnership mode；financing

中图分类号：F293.35 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）32-0010-03

0 引言

所谓安居才能乐业，但高昂的房价让无数人望楼兴叹，因此，保障房应运而生。保障房是指针对中、低收入家庭，政府实行分类保障，所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。目前我国住房保障体系主要包括四个部分：经济适用房、廉租房 、限价房和政策性公共租赁房[1]。

1 我国保障性住房建设现状

《“十二五”国家国民经济和社会发展规划纲要》提出，在“十二五”期间要建3600万套保障房和棚户区改造住房，在五年的时间内实现保障性住房覆盖率由 7.5%到 20%的飞跃。若廉租房、公租房按45m2/套计算，经济适用房按 60m2/套，3600 万套住房预计所需投入的资金高达 4.9 万亿元。

由于保障房的准公共产品的性质，其公益性的特征注定了保障房的投资必然是低收益甚至负收益，因此，保障房最主要的投资主体必然是政府。目前保障房建设资金大部分来源于政府财政拨款，随着保障房建设的大力推进，政府面临的财政支出压力越来越大，如图1所示。保障房建设资金对政府拨款的过度依赖，让政府不堪重负，为了缓解巨大的资金压力，各城市保障房建设规模开始缩量（如表1），从近年来的保障房建设规划中就能初见端倪。因此，扩大资金来源，寻找新的融资渠道，实现多元化融资，为保障房建设提供有效和长期稳定的融资，是当前我国住房保障事业发展壮大过程中亟需解决的问题。

2 保障性住房PPP模式剖析

2.1 PPP模式概述 PPP是Public-Private-Partnership的简称，即为“公私合作关系”，可以理解为公共部门与私人企业建立合伙关系并提供公共产品或服务的一种合作方式。对于住房这一物品和服务而言，一方面，其商品属性决定了住房是一种商品和资产，商品住房拥有商品的一切特征，这决定了“市场”是提供商品住房的最优模式。另一方面，其社会属性又决定了住房也是居民家庭赖以生存的必需品之一，保障性住房具备了准公共物品和服务的消费必需性和低选择性特征，完全可以通过政府安排和社会提供相结合的PPP机制实现保障性住房的供应。

2.2 PPP模式在保障房建设中运用的优势

2.2.1 以民间资本为依托，促进投资主体多元化，提高运作效率 我国保障房建设现状中存在着资金供求矛盾的现实，而PPP模式的引入则为民间资本进入保障房建设提供了一个很好的平台。并且私营企业的直接参与能够减少政府部门在投标过程中的消耗。有关数据显示，PPP模式下的融资比BOT投标模式产生的费用能够减少总费用的15%[6]。在保证质量的情况下，简化中间环节，避免不必要的开支，提高项目的运作效率。

2.2.2 以公私双赢为目标，发挥各自优势，优化资源配置 PPP模式在运作过程中，强调公共部门和私营部门的合作，本质上双方有一个共同的目标：以最少的资源投入，获得最大的回报。所以为了双方共同的利益，政府部门与私人部门在合作过程中，将充分发挥各自的优势，利用有限的资源，制定最佳合作方案，节约管理成本和资金成本，提高资金使用效率，从而实现“双赢”。

2.2.3 以合理设计为导向，组成战略同盟，分散项目风险 在PPP模式下，政府部门与私人部门共同参与保障房项目的可行性研究阶段、建设阶段及运营阶段等全过程，能有效地对项目整体的情况进行控制。通过合理的设计，让公共部门尽可能承担自己拥有优势方面的伴生风险，私营部门则尽可能承担自己拥有优势方面的伴生风险，使得每一种风险都由最善于应对该风险的合作伙伴承担，有效地分散了传统模式下政府独自承担的风险，使整体风险最小化，实现降低风险的目标。

2.3 保障房PPP模式的运作 PPP 模式下保障房建设项目的利益相关者包括政府部门、私营部门、PPP特许经营公司、保险机构、金融机构及相关的勘察、设计、建设和运营等单位，其具体运作模式如下所述：

地方政府部门结合项目的实际情况，通过招投标的竞争机制选择最合适的私营企业进行合作，双方签署合作协议，注入股本资金，成立合作性质的PPP特许经营公司，授予私营企业特许权。在项目开发、实施阶段，以特许权协议为基础， 特许经营公司负责进行保障房项目的设计、融资、建设、运营、管理等活动。其主要运作流程如图2所示。

2.4 保障房PPP模式应用存在的问题 从上述的保障房PPP模式运作的全过程可以看出其仅涉及了政府部门和企业两方主体，由于二者的利益诉求存在较大差异，如政府由于更多的关注政绩而倾向于“求多”、“求快”，私营企业则更多关注盈利而倾向于压缩成本、降低标准等。因此，尽管这一合作模式可以较大地提升保障房政策的落实效率，但仅以“效率”作为衡量标准远远不足，如部分地方保障性住房项目选址偏远，无配套设施，建成后不能入住或是不便入住，如部分地方保障性住房设计简单，内部空间结构不合理，影响使用功能，如部分保障房建设速度不符合建设规律，造成住房的质量和安全隐患等，诸如此类的问题，极大地降低了保障房政策的满意度水平，非常有必要考虑在引入政策“效果”的衡量标准的前提下对这一模式进行改进。

3 保障性住房PPP模式的改进

在当前保障房PPP机制的政-企两方主体的基础上，引入包括被保障对象在内的社会公众主体，以政-企之间的公私合作和政-民之间的公众参与为核心，根据在保障房项目开发建设过程中不同阶段的目标差异，构建项目全过程的政-企-民的三方合作框架的改进PPP模式，如图3所示。

引入的公众参与机制是以被保障对象为核心的相关社会公众，其大概可分为三大类：第一类是直接受益群体，即被保障对象；第二类是直接受影响的群体，如保障房项目所在地周边的居民、专家及社区组织等；第三类是其他感兴趣的组织或团体，如人大、政协、学术团体及感兴趣的非政府组织。根据三类公众主体参与保障房政策的质量要求和对保障房政策的可接受程度，可以将三类主体在其中政-企-民的三方合作伙伴机制下的参与类型区分为四类，如图4所示。

其中，被保障对象作为保障性住房的直接受益者，最具有参与保障性住房提供决策的动力，假如人为地将保障对象排除在提供过程之外，而仅仅将其选择的权力控制在保障性住房建成之后，就可能会造成政府提供的保障性住房与保障对象需求之间产生偏差，从而造成提供的效果不足。通过合理设置保障对象参与机制，使保障对象需求得以显现，就能够有效弥补这种偏差；同时，将其作为平等参与的主体伙伴之一，可以进一步制衡政府权力、约束房产企业行为，从而使三方关系达到平衡。

4 结论

本文通过深度剖析PPP模式的内涵及优势，探讨了适合我国保障性住房建设体系的PPP模式。虽然PPP模式在我国保障性住房项目的实践尚处于起步阶段，但在我国公共建设市场化的宏观背景下，其在未来的应用中具有广阔的前景。一方面，为解决当前保障房建设资金短缺的问题，基于保障房具有的住房资产和商品特征，可以在我国保障房建设过程中引入PPP模式，积极吸引民营资本参与建设，按照市场化模式运作，全面整合资金需求和建设需求；另一方面，为提高保障房政策的满意度水平，保证质量受控和人民乐居，基于保障房固有的准公共物品属性，在PPP模式中引入公众参与机制，构建政-企-民三方合作框架，让作为利益相关者的社会公众充分参与保障房项目建设的全过程，包括保障房的决策、融资、建设、分配、使用情况的监督、住房的管理维护等。使作为公私合作的公共事业建设与运营的新型模式——PPP模式，在我国保障房建设实践中得到更好的发展，从而真正实现政府部门、私营部门、民众三方“三赢”的目标。

参考文献：

[1]糜云，路君平.我国保障房的发展现状与融资渠道探析[J].中国社会科学院研究生院学报，2011（06）：50-56.

[2]财政部.关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告[R].2011.

[3]财政部.关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告[R].2012.

[4]财政部.关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告[R].2013.

[5]李启明，邓小鹏，申立银.PPP模式在香港基础设施建设中的应用研究及其启示[J].建筑经济，2006（09）：14-18.

[6]路鑫.PPP模式下的社会保障房建设的探讨[J].商业文化（上半月），2011（11）：371.

[7]胡金州.我国公共租赁房建设中引入PPP模式的研究[D]. 东北财经大学，2012.

[8]丁莉，盖国凤.基于PPP模式的保障性住房建设体系[J].财经问题研究，2013（10）：97-102.

2.2.3 以合理设计为导向，组成战略同盟，分散项目风险 在PPP模式下，政府部门与私人部门共同参与保障房项目的可行性研究阶段、建设阶段及运营阶段等全过程，能有效地对项目整体的情况进行控制。通过合理的设计，让公共部门尽可能承担自己拥有优势方面的伴生风险，私营部门则尽可能承担自己拥有优势方面的伴生风险，使得每一种风险都由最善于应对该风险的合作伙伴承担，有效地分散了传统模式下政府独自承担的风险，使整体风险最小化，实现降低风险的目标。

2.3 保障房PPP模式的运作 PPP 模式下保障房建设项目的利益相关者包括政府部门、私营部门、PPP特许经营公司、保险机构、金融机构及相关的勘察、设计、建设和运营等单位，其具体运作模式如下所述：

地方政府部门结合项目的实际情况，通过招投标的竞争机制选择最合适的私营企业进行合作，双方签署合作协议，注入股本资金，成立合作性质的PPP特许经营公司，授予私营企业特许权。在项目开发、实施阶段，以特许权协议为基础， 特许经营公司负责进行保障房项目的设计、融资、建设、运营、管理等活动。其主要运作流程如图2所示。

2.4 保障房PPP模式应用存在的问题 从上述的保障房PPP模式运作的全过程可以看出其仅涉及了政府部门和企业两方主体，由于二者的利益诉求存在较大差异，如政府由于更多的关注政绩而倾向于“求多”、“求快”，私营企业则更多关注盈利而倾向于压缩成本、降低标准等。因此，尽管这一合作模式可以较大地提升保障房政策的落实效率，但仅以“效率”作为衡量标准远远不足，如部分地方保障性住房项目选址偏远，无配套设施，建成后不能入住或是不便入住，如部分地方保障性住房设计简单，内部空间结构不合理，影响使用功能，如部分保障房建设速度不符合建设规律，造成住房的质量和安全隐患等，诸如此类的问题，极大地降低了保障房政策的满意度水平，非常有必要考虑在引入政策“效果”的衡量标准的前提下对这一模式进行改进。

3 保障性住房PPP模式的改进

在当前保障房PPP机制的政-企两方主体的基础上，引入包括被保障对象在内的社会公众主体，以政-企之间的公私合作和政-民之间的公众参与为核心，根据在保障房项目开发建设过程中不同阶段的目标差异，构建项目全过程的政-企-民的三方合作框架的改进PPP模式，如图3所示。

引入的公众参与机制是以被保障对象为核心的相关社会公众，其大概可分为三大类：第一类是直接受益群体，即被保障对象；第二类是直接受影响的群体，如保障房项目所在地周边的居民、专家及社区组织等；第三类是其他感兴趣的组织或团体，如人大、政协、学术团体及感兴趣的非政府组织。根据三类公众主体参与保障房政策的质量要求和对保障房政策的可接受程度，可以将三类主体在其中政-企-民的三方合作伙伴机制下的参与类型区分为四类，如图4所示。

其中，被保障对象作为保障性住房的直接受益者，最具有参与保障性住房提供决策的动力，假如人为地将保障对象排除在提供过程之外，而仅仅将其选择的权力控制在保障性住房建成之后，就可能会造成政府提供的保障性住房与保障对象需求之间产生偏差，从而造成提供的效果不足。通过合理设置保障对象参与机制，使保障对象需求得以显现，就能够有效弥补这种偏差；同时，将其作为平等参与的主体伙伴之一，可以进一步制衡政府权力、约束房产企业行为，从而使三方关系达到平衡。

4 结论

本文通过深度剖析PPP模式的内涵及优势，探讨了适合我国保障性住房建设体系的PPP模式。虽然PPP模式在我国保障性住房项目的实践尚处于起步阶段，但在我国公共建设市场化的宏观背景下，其在未来的应用中具有广阔的前景。一方面，为解决当前保障房建设资金短缺的问题，基于保障房具有的住房资产和商品特征，可以在我国保障房建设过程中引入PPP模式，积极吸引民营资本参与建设，按照市场化模式运作，全面整合资金需求和建设需求；另一方面，为提高保障房政策的满意度水平，保证质量受控和人民乐居，基于保障房固有的准公共物品属性，在PPP模式中引入公众参与机制，构建政-企-民三方合作框架，让作为利益相关者的社会公众充分参与保障房项目建设的全过程，包括保障房的决策、融资、建设、分配、使用情况的监督、住房的管理维护等。使作为公私合作的公共事业建设与运营的新型模式——PPP模式，在我国保障房建设实践中得到更好的发展，从而真正实现政府部门、私营部门、民众三方“三赢”的目标。

参考文献：

[1]糜云，路君平.我国保障房的发展现状与融资渠道探析[J].中国社会科学院研究生院学报，2011（06）：50-56.

[2]财政部.关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告[R].2011.

[3]财政部.关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告[R].2012.

[4]财政部.关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告[R].2013.

[5]李启明，邓小鹏，申立银.PPP模式在香港基础设施建设中的应用研究及其启示[J].建筑经济，2006（09）：14-18.

[6]路鑫.PPP模式下的社会保障房建设的探讨[J].商业文化（上半月），2011（11）：371.

[7]胡金州.我国公共租赁房建设中引入PPP模式的研究[D]. 东北财经大学，2012.

[8]丁莉，盖国凤.基于PPP模式的保障性住房建设体系[J].财经问题研究，2013（10）：97-102.

2.2.3 以合理设计为导向，组成战略同盟，分散项目风险 在PPP模式下，政府部门与私人部门共同参与保障房项目的可行性研究阶段、建设阶段及运营阶段等全过程，能有效地对项目整体的情况进行控制。通过合理的设计，让公共部门尽可能承担自己拥有优势方面的伴生风险，私营部门则尽可能承担自己拥有优势方面的伴生风险，使得每一种风险都由最善于应对该风险的合作伙伴承担，有效地分散了传统模式下政府独自承担的风险，使整体风险最小化，实现降低风险的目标。

2.3 保障房PPP模式的运作 PPP 模式下保障房建设项目的利益相关者包括政府部门、私营部门、PPP特许经营公司、保险机构、金融机构及相关的勘察、设计、建设和运营等单位，其具体运作模式如下所述：

地方政府部门结合项目的实际情况，通过招投标的竞争机制选择最合适的私营企业进行合作，双方签署合作协议，注入股本资金，成立合作性质的PPP特许经营公司，授予私营企业特许权。在项目开发、实施阶段，以特许权协议为基础， 特许经营公司负责进行保障房项目的设计、融资、建设、运营、管理等活动。其主要运作流程如图2所示。

2.4 保障房PPP模式应用存在的问题 从上述的保障房PPP模式运作的全过程可以看出其仅涉及了政府部门和企业两方主体，由于二者的利益诉求存在较大差异，如政府由于更多的关注政绩而倾向于“求多”、“求快”，私营企业则更多关注盈利而倾向于压缩成本、降低标准等。因此，尽管这一合作模式可以较大地提升保障房政策的落实效率，但仅以“效率”作为衡量标准远远不足，如部分地方保障性住房项目选址偏远，无配套设施，建成后不能入住或是不便入住，如部分地方保障性住房设计简单，内部空间结构不合理，影响使用功能，如部分保障房建设速度不符合建设规律，造成住房的质量和安全隐患等，诸如此类的问题，极大地降低了保障房政策的满意度水平，非常有必要考虑在引入政策“效果”的衡量标准的前提下对这一模式进行改进。

3 保障性住房PPP模式的改进

在当前保障房PPP机制的政-企两方主体的基础上，引入包括被保障对象在内的社会公众主体，以政-企之间的公私合作和政-民之间的公众参与为核心，根据在保障房项目开发建设过程中不同阶段的目标差异，构建项目全过程的政-企-民的三方合作框架的改进PPP模式，如图3所示。

引入的公众参与机制是以被保障对象为核心的相关社会公众，其大概可分为三大类：第一类是直接受益群体，即被保障对象；第二类是直接受影响的群体，如保障房项目所在地周边的居民、专家及社区组织等；第三类是其他感兴趣的组织或团体，如人大、政协、学术团体及感兴趣的非政府组织。根据三类公众主体参与保障房政策的质量要求和对保障房政策的可接受程度，可以将三类主体在其中政-企-民的三方合作伙伴机制下的参与类型区分为四类，如图4所示。

其中，被保障对象作为保障性住房的直接受益者，最具有参与保障性住房提供决策的动力，假如人为地将保障对象排除在提供过程之外，而仅仅将其选择的权力控制在保障性住房建成之后，就可能会造成政府提供的保障性住房与保障对象需求之间产生偏差，从而造成提供的效果不足。通过合理设置保障对象参与机制，使保障对象需求得以显现，就能够有效弥补这种偏差；同时，将其作为平等参与的主体伙伴之一，可以进一步制衡政府权力、约束房产企业行为，从而使三方关系达到平衡。

4 结论

本文通过深度剖析PPP模式的内涵及优势，探讨了适合我国保障性住房建设体系的PPP模式。虽然PPP模式在我国保障性住房项目的实践尚处于起步阶段，但在我国公共建设市场化的宏观背景下，其在未来的应用中具有广阔的前景。一方面，为解决当前保障房建设资金短缺的问题，基于保障房具有的住房资产和商品特征，可以在我国保障房建设过程中引入PPP模式，积极吸引民营资本参与建设，按照市场化模式运作，全面整合资金需求和建设需求；另一方面，为提高保障房政策的满意度水平，保证质量受控和人民乐居，基于保障房固有的准公共物品属性，在PPP模式中引入公众参与机制，构建政-企-民三方合作框架，让作为利益相关者的社会公众充分参与保障房项目建设的全过程，包括保障房的决策、融资、建设、分配、使用情况的监督、住房的管理维护等。使作为公私合作的公共事业建设与运营的新型模式——PPP模式，在我国保障房建设实践中得到更好的发展，从而真正实现政府部门、私营部门、民众三方“三赢”的目标。

参考文献：

[1]糜云，路君平.我国保障房的发展现状与融资渠道探析[J].中国社会科学院研究生院学报，2011（06）：50-56.

[2]财政部.关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告[R].2011.

[3]财政部.关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告[R].2012.

[4]财政部.关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告[R].2013.

[5]李启明，邓小鹏，申立银.PPP模式在香港基础设施建设中的应用研究及其启示[J].建筑经济，2006（09）：14-18.

[6]路鑫.PPP模式下的社会保障房建设的探讨[J].商业文化（上半月），2011（11）：371.

[7]胡金州.我国公共租赁房建设中引入PPP模式的研究[D]. 东北财经大学，2012.

[8]丁莉，盖国凤.基于PPP模式的保障性住房建设体系[J].财经问题研究，2013（10）：97-102.