构建境外重要矿产资源稳定供应机制的思路建议

刘伯恩，王海军，黎 禹

（1.中国地质大学 （北京）人文经管学院，北京100083；2.中国国土资源经济研究院，北京101149）

矿产资源的持续稳定供应，直接关系到国家经济社会、生态文明建设和民族复兴。而全球经济一体化的深入发展和矿产资源分布的不均衡性，决定了矿产资源等生产要素要在全球范围内优化配置。因此，充分利用“两种资源，两个市场”，构建矿产资源稳定供应机制，是缓解我国矿产资源供需形势日益严峻，降低境外资源取得成本持续增加的必由之路。集中在4～15年（表1）。部分矿种的保障能力相对较高，但由于这些资源用量大，国内开发规模相对偏低，尤其是铁、铜、铝资源以低品位矿居多。近年虽然由于矿产品价格持续走高刺激采掘业投资力度增强，发现了许多大中型矿床，但详查和勘探阶段投资较弱，储量升级缓慢，使得一些重要矿种的储量呈下降趋势。

1 我国矿产资源供需面临的基本形势

1.1 国内资源储量下降，保障能力略显不足

进入21世纪以来，我国铁、铜等大部分矿产的储量总体呈持续下降趋势，静态供应保障能力主要

表1 大宗矿产储量变化情况

1.2 资源需求急剧扩张，供需矛盾突出

快速发展的国民经济，对大宗矿产资源需求增长强劲。2000～2011年，铁矿石消费增加了6.0倍，铜增加了3.2倍，铝增加了4.2倍。受需求拉动，国内矿山产量也呈持续扩张趋势。例如2000～2011年，铁矿石、铜矿和氧化铝产量分别增长了4.9倍、1.2倍和7倍，产量增长仍赶不上消费增加，致使供需缺口逐步增大（表2），对外依存度不断攀升。如2011年，我国铁矿对外依存度达56.4%，铜的对外依存度超过70%，铝的对外依存度接近60%。随着我国工业化、城镇化的快速发展，矿产资源市场需求依旧强劲。

表2 我国大宗固体矿产产量、消费量情况

1.3 矿产品进口成本剧增，为经济安全带来隐患

我国已成为国际市场上原油、铜矿、铁矿、钾盐及氧化铝等大宗资源产品的重要进口国，个别矿产品的进口规模甚至已经占到世界贸易总量的50%。加之矿产品价格持续走高，2002～2011年间，我国进口铁矿石用汇总额达3960亿美元，按我国GDP增速折算铁矿石进口用汇总额约3151亿美元，十年来铁矿石价格暴涨使我国多支出了约809亿美元（图1）。国际矿产品定价权的缺失，加之缺乏充足稳定的供应基地，矿产品价格大幅上扬直接增加了我国工业化、城镇化发展的经济成本。

1.4 境外资源来源地集中、运输通道单一，影响国家经济安全

目前，我国境外矿产来源地相对集中（表3）。以铁矿石为例，来自澳大利亚、巴西、印度三个国家的进口量占铁矿石进口总量的80%以上，其中澳大利亚一家就占40%多。同时，从我国矿产资源供应的运输通道来看，绝大部分为海上运输、路途遥远、运输周期长，而且必须经过一些海上运输要塞，如巴拿马运河、苏伊士运河、马六甲海峡等。境外资源产地集中、运输渠道单一，给矿产资源的稳定供应留下了隐患，进而影响到国家经济安全。

2 构建境外重要矿产资源稳定供应机制的思路

贯彻落实国家“走出去”战略，围绕国家宏观需求，根据不同矿种，在不同区域、国家或地区之间进行合理配置和优化布局（图2），降低重要矿种产地集中、运输渠道单一的风险，建立稳定持续稳定矿产资源配置体系，初步建立我国利用境外矿产资源的新格局。

图1 铁矿石进口金额汇总及按GDP增速折算进口用汇（以2001年为基准折算）

表3 2011年我国大宗短缺矿产品进口量及进口来源

图2 境外重要矿产资源稳定供应机制

2.1 重点矿种

瞄准当前国家经济社会发展需求，结合当前我国产业升级的发展趋势，以我国紧缺矿产、能源矿产、战略矿产、效益显著矿产为核心，建立稳定的矿产资源供应基地。

一是紧缺急需的大宗矿产，包括铁、铜、铝、镍、铅、锌、锰、铬、钾盐等紧缺矿种。

二是能源矿产，包括铀矿、石油等矿种。

三是新技术新材料战略矿产，包括稀有矿产（锂、铍、铌等）、钴、石墨等重要战略性矿种。

四是经济效益比较明显的矿产，包括金、银、铂、金刚石等矿种。

2.2 重要区域布局

充分考虑监管、主权和环境风险，重点考虑资源比较丰富、找矿潜力较大、开发环境好、安全有保障、法律较健全的国家，同时，综合考虑资源禀赋（成矿条件与远景、找矿潜力等）、矿产的可得性（地理区位、运输成本风险等）、矿业投资环境（政治稳定性、地缘政治、外交友好程度等）。

一是加强周边国家和地区合作。该地区具有找矿潜力大、运输成本低等优势，但是主权风险较大。

二是强化与非洲国家合作。该地区优势在于资源丰富、外交友好，但缺点在于主权风险较大、运输成本高。

三是深化与拉美国家合作。该地区资源丰富，找矿潜力大，是当前矿业投资的热点地区。部分国家对外国投资者持欢迎态度，如秘鲁等。但是也具有一定的不确定性，如委内瑞拉的主权风险较大。

四是兼顾发达国家。该区域具有良好的法律环境、较低的主权风险、良好的融资环境，但是对公司的治理结构以及环境保护要求较高。

3 推进境外重要矿产资源稳定供应机制的政策建议

围绕重点矿种和重要区域，构建“政府引导、地勘先行、企业跟进、金融推动、基础支撑”的保障机制（图2），降低企业投资风险，实现境外资源勘查开发的重大突破，明显提升我国矿产资源保障能力。

3.1 政府引导，营造良好的走出合作机制

一是做好战略研究和顶层设计。配合地质找矿战略行动，在矿产资源战略的基础上，加快编制实施境外地质勘查战略行动实施方案，明确今后五到十年的境外工作目标及重点。二是建立与资源国的协调机制。坚持以国家利益为主，通过政府间合作协议等方式，协调我国与其他资源国的关系，特别是资源禀赋丰富国家。三是加强各部门之间的合作。如与发改委协调境外矿业项目审批，与商务部协调援外项目合作支持，与科技部深化成矿理论、勘查技术等方面科技合作，与外交部协调地质仪器设备报关、项目人员出国等事项。

3.2 地勘先行，摸清区域地质规律和矿产潜力

地勘工作是矿产资源开发的前导，在重要区域开展重点矿种基础地质研究和地质调查评价工作，尤其是亚洲、非洲、拉美等工作程度低、勘查深度浅、资源潜力大的国家。一是加快全球地质成矿规律研究。围绕资源丰富、主权风险低国家，开展重要矿种全球分布规律研究，分析全球不同成矿构造单元上述重要矿种的成因类型和产出特征，总结重要矿种不同成因类型和成矿地质条件、成矿和找矿标志，以及相适宜的勘查技术方法。二是做好矿业潜力评价。开展重要矿种全球资源潜力研究，提出上述重要矿种的我国境外勘查、开发的战略选区建议，为后续勘查开发打好基础。三是加快境外地质资料和地学信息的综合集成。系统收集国外地质资料，在综合集成的基础上形成地质资料图和数据库系统。

3.3 企业跟进，多元化开展境外矿产勘查开发工作

企业是市场的主体，也是境外矿产资源勘查和开发的主体。一是支持走出去企业多元化。国企对外投资占到投资总额的75%，而民营企业相对滞后。今后应将重点放在如何推动民营企业走出去，将国内异常活跃的民间资本引导到境外勘查开发中去，进一步为民营企业争取有利的政策环境。二是企业自主决定不同的境外勘查方式。企业根据自身特点，采用多种形式参与境外勘查。如境外并购、长期合同、参股，以及“以援助、贷款、设备、基础设施换资源”等多种途径。三是对企业走出去进行风险提示。国外矿业开发与国内差别巨大，项目投资不能简单套用国内标准，一定要充分考虑项目所在地原住民问题、劳动力资源保障问题，以及环境保护、社区要求、交通运输等各方面因素。

3.4 金融推动，为境外企业提供资金保障

矿产资源勘查开发具有周期长、资金需求大等特点，境外矿产资源勘查开发的金融支持显得尤为重要。一是继续发挥境外矿产资源勘查开发专项资金的作用。以重点区域为开发重点，灵活采取多种方式，重点支持资源类企业和地勘单位赴国外开展重要矿种的勘查和开发，通过稳定支撑，构建境外矿产资源稳定供应配置体系。二是探索建立境外矿业投融资的新机制。加强与金融机构的协调合作，以矿产资源储量为基础，综合考虑社区、环境、政策风险等多方面要求，探索符合商业运作规律和矿业活动规律的金融支持政策，为“走出去”企业获得全面高效的金融服务提供支持。三是充分利用境外资本市场。既能实现技术与资本对接，从市场募集勘查资金，也可减少国别因素的影响，间接获得世界各地的项目。

3.5 基础支撑，做好经济规律和投资环境分析

做好目标国及区域经济、政策、文化等方面的前期研究，为我国企业开展境外矿业投资提供服务。一是构建世界矿业信息收集渠道。仿照加拿大MEG，建立与国际主要矿山企业的稳定联系渠道，系统收集世界重要矿业信息。二是加强对资源经济规律的理论分析。根据不同矿种，建立相关模型，深入研究世界矿业经济周期，分析经济规律背后驱动力，指导国内企业如何利用矿业周期，实现权益最大化。三是继续深化国别矿业政策研究。包括国家层面的资源外交政策以及国内走出去政策的制定和调整、金融机构投资决策、企业项目阶段、投资方式、矿种选择等，完善国别研究的动态信息库。四是建立境外矿产勘查开发的风险预警机制。如对重要资源国家的经济、政治风险等方面进行监测、评估及预警，建立境外投资的风险级别，科学部署国外矿产资源勘查开发的战略布局，为我国企业“走出去”做基础支持。

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