国外国防工业基础能力评估与管理的基本做法及特点

姜明文　付丽芳

国防工业基础能力是一国在与国防产品（或服务）相关的活动中所具有的技能、水平与能力的表征，其物化部分是与武器装备发展相关的科研、生产设备设施和人力资源，其非物化部分表现为一系列科学、技术、知识与管理。国防工业基础能力是衡量一国国防工业实力和水平的重要标志，已成为世界军事强国的重要战略威慑力量之一。为保障国防工业基础健康稳定，确保国防工业基础能够生产出满足当前和未来作战所需的武器和系统，世界主要国家纷纷实施以提高国防工业基础能力为目标的战略措施，以能力为需求牵引国防工业改革，不断强化能力评估和政府引导。

一、国外国防工业基础能力评估与管理的基本做法

（一）美国

美国将开展国防工业能力评估作为对国防工业实施有效政府监管的重要手段，通过建立跟踪、监督和评估机制，对国防工业基础和能力现状及发展情况实施动态评估，及时采取措施解决问题，从而促进国防工业基础的健康稳定和良性发展。

1.颁布法规和条令，从制度和流程上规范国防工业能力评估活动

在周期性全面评估方面，《2008财年国防授权法》第941节要求国防部长每4年商同参联会主席对国防部的职责与使命进行一次全面评估，该评估需对国防部的核心使命领域和核心能力进行定义，并对国防部的履职情况进行审议。美国法典第10卷第2504条规定，国防部长应在每年的3月1日向参议院武装力量委员会和众议院武装力量委员会提交一份年度工业能力报告，全面反映美国国防工业能力状况。在个案（即针对某项特定产品或服务）评估方面，1996年国防部签署的国防工业能力评估条令5000.60-H明确定义了适时开展个案评估的条件，并制定了详细的评估流程。其国防工业能力评估大致分3步：①判断特有的关键领域或项目（包括工艺、产品和设施）处境是否危险；②跟踪与监测关键领域或项目；③采取措施解决发现的问题。

2.将国防工业能力评估上升到国家层面，形成了以国防部为主、涉及多个政府部门的评估体系

建立和保持强大的国防工业基础，满足部队作战需求是美国国防部的重要任务，因此国防部是实施国防工业能力评估的主体。同时，商务部、总审计署等政府部门，也从各自职能出发，对相关国防工业基础能力进行评估。国防部主要进行横贯各军种的全面或重大领域的评估，具体由国防部负责工业政策的副防长帮办负责。国防部下属的陆军部、海军部、空军部、国防后勤局和导弹防御局等部门，在下列情况下进行自己的评估：①有迹象表明与某一工业领域、子领域或商品相关且对国防部单一部门重要的工业或技术能力可能丧失时；②必须提供工业能力信息以便于进行特定计划的决策时。这些评估一般在国防部下属部门内部开展。各部门还需对其重要计划和项目工业能力的现状、在满足作战需求方面存在的问题、为建立和保持工业能力采取的措施以及取得的效果等方面进行比较全面的评估。此外，国防部合同管理局利用自身关于整个工业部门的广博知识以及对承包商工业设施的实际了解，支持国防部范围和国防部下属部门的工业评估。

3.把国防工业能力评估结果作为制定国防工业政策和进行国防工业能力调整的重要决策依据

国防部通过开展分析评估活动，梳理和评估满足当前和未来国防需求的工业和技术能力，然后将评估结果用于预算、技术投资、采办和后勤决策中，为确保国防工业持续健康发展提供政策依据。国防部也希望通过国防工业基础能力评估，激励相关国防科研、开发和生产机构与人员将目光聚焦到对国家安全最为重要的技术问题上来，不断梳理需要政府关注的工业对军事能力近中远期发展产生影响的问题，并引导科技发展重点方向的选择。

（二）法国

法国国防部武器装备总署针对军工企业组织独立评估，法国财政部国有资产管理总署也每年针对企业经营绩效进行评价。法国国防部武器装备总署在40个领域对本国国防工业能力进行评估，评估的重点为：是否满足军方武器装备研发需求、是否注重关键技术和核心能力建设、是否能保持核心竞争力和自主研发能力等，并对重点 评估领域和项目实行经费倾斜。

（三）英国

英国国防部国防采购局定期组织国防工业评价，综合评估军工企业状况，针对存在的问题提出改革建议。英国国防部于2005年12月颁布《国 防工业战略》白皮书，强调对国防工业能力进行科学系统评估。白皮书提出，针对未来英军所需武器装备和技术，对国防工业基础能力进行自下而上、自上而下的系统评估，从而明确国防工业为满足武装部队未来需求应保留哪些军工基础科研制造能力。为此，英国国防部组成专家小组，对航空、海上及弹药等专门学科领域进行全面考 察，以确定哪些能力对国家安全和国际竞争力至关重要，哪些能力是必须拥有且可以达到的，如何保持、改进和维护这些核心能力，以及如何使工业部门更好地为军队服务，包括制定国防工业战略的关键原则、通向未来国防工业的路线、跨政府部门合作等问题。

二、国外国防工业基础能力评估与管理的特点分析

（一）将国防工业基础能力评估视为保持国防工业基础健康、充满活力和效率的重要举措

世界主要国家非常重视国防工业基础能力评估与监控，将其视为保障国防工业基础健康、充满活力和效率的重要举措。国防工业能力评估涉及基础设施、技术水平、人才队伍、产业能力等诸多方面，其中对核心设施和重点领域科研生产能力的评估与跟踪监督是重中之重。例如，美国官方将国防工业能力的评估分成3类：第一类是依据法律按年度评估，并向国会提交报告；第二类是国防部横跨各军种所进行的全面或重大领域评估；第三类是各军种和国防相关业务局针对专 项计划、专门技术领域的评估。

（二）国防工业基础能力总体评估与专项评估、行业评估相结合

世界主要国家注重对国防工业基础能力进行成体系的或较系统的评估，评估往往涵盖总体评估和专项评估或分行业评估，并注重将总体评估与专项评估或分行业评估的结果相结合。例如，美国官方的国防工业基础能力评估，既有国防部横跨各军种所进行的全面评估，也有各军种和国防相关业务局针对专项计划、专门技术领域开展的专项评估。此外，考虑到国防工业各行业情况差异较大，国防部还提出将对各行业分别进行评估。

（三）构建“以效果为基础”的国防工业基础能力评估

按照美国国防部的说法，构建“以效果为基础”的国防工业基础能力评估，意味着评估是将重点放在战略目标上，而不是具体的平台或武器系统上，这与美国过去的观点不同。以美国国防工业基础能力评估为例，国防部工业政策办公室围绕美参联会提出的战场空间态势感知、指挥与控制、力量使用、防护以及后勤等5个领域，评估工业发展能力。其评估的出发点不是美国的公司，也不是具体的平台或武器系统，而是以战略目标为出发点，分析美国的作战武器需要什么，审查军方达到战略目标需要具备什么能力，然后确定需要什么样的技术和什么样的工业基础能够更好地满足这些需要。以“效果为基础”的评估是一种目标导向的能力评估，有助于确定国防工业基础能力现状与需求之间的匹配度，发展和提供基于作战能力、而不是基于平台或任务的基础能力，已被美国等先进国家所广泛采纳。

（四）从组织和制度上对评估的客观性与准确性进行保障

技术评估（或项目评估）是国防工业基础能力评估的重要内容之一。由于技术评估（或项目评估）的专业性强，世界主要国家通常从组织和制度层面采取相应措施，以保障评估的客观性与准确性。在组织层面上，以美国为例，美国陆、海、空三军及国防部相关部门成立有专门的评估组织；此外，由于国防工业基础能力植根于国家工业基础能力，为了有效评估国防工业基础能力，美国商务部产业安全局还成立了技术评估办公室，对军民两用产品的工业基础能力进行评估。在制度层面上，美国、日本等均制定了详细的评估办法或评价规则，明确规定了评估的具体流程。

（五）根据评估结果推动国防工业基础的有效调整

开展国防工业基础能力评估的重要目的是依据评估得出的结论，对国防工业基础进行相应调整，使能力和需求及目标相匹配，促进国防工业基础健康持续地发展。为此，世界主要 国家都非常重视根据评估结果来推动国防工业基础的有效调整。2011年2月，美国国防部副部长卡特指出，今后美国国防部将主要依靠市场力量来推动国防工业基础的有效调整。美国认为这种做法不仅符合经济学理论，也有利于国防工业顺应21世纪的技术、创造力和资本市场的发展潮流。市场力量将导致未来国防工业出现大量并购以及其他调整，国防部支持必要的调整以实现更大的节约，同时要求所有这些交易保持透明度。

（摘自《中国航天》2014年第4期）