“虚弱国家”的形态和起源：以1988—2010年的缅甸为例

邓沛沛

摘要：“虚弱国家”是指介于失败国家与正常国家之间的一种国家形态，政府履行公共管理的能力下降，社会结构涣散，国家内部冲突，但没有发生大规模的暴动，社会依然正常运行。新军人集团执政期间的缅甸，政府与反对派、少数民族武装力量之间存在激烈冲突，国内经济发展滞后，国际上遭到以美国为首的西方国家的制裁。内忧外困，存在政治转型期间的新旧结构的冲突，多民族文化的冲突和来自外部世界的压力，这些特征使得1988-2010年间的缅甸呈现出典型的“虚弱国家”形态，其根源在于军人长期专政、多民族冲突和国际干预使得其民主进程受挫、社会分化严重、民主进程缓慢。处于复杂国际环境中的缅甸将在很长一段时间内成为国际社会关注的热点。

关键词：虚弱国家；缅甸；军人政权；民主进程；社会分化

中图分类号：D730 文献标志码：A 文章编号：1671-1254（2014）05-0028-07

Features and the Origin of “Weak State”： A Case Study of Myanmar （1988-2010）

DENG Peipei

（School of International Relation and Diplomacy， Beijing Foreign Studies University， Beijing 100089， China）

Abstract：This article focuses on the features and the origin of “weak state” and also provides a detailed analysis on the “weak state” issue of Myanmar during 1988-2010. “Weak state” is the transitional pattern from a welloperating state down to a failed state， in which the basic governabilities of governments are injured， social construction is on the verge of being broken， internal conflicts exist， but the society works normally without devastating riots. During 1988 to 2010 in Myanmar， under military regime， there were intense conflicts among the military government， the opposition and the ethnic minorities. Domestic economic development lagged behind. Western countries， especial US and UK， imposed economic sanctions against Myanmar at the same time. The contributing factors of “weak state” at least include conflicts between newold political structure in a process of structure transition， civilization clash among multiple ethnic groups and pressure from the world system in globalization era. This paper considers that Myanmar （1988-2010） was a typical weak state.

Keywords：“weak state”； Myanmar； the military regime； democracy progressing； social stratification

冷战结束之后，世界依然动荡。世界大战爆发的可能性下降了，但一些国家内部和地区间冲突依然不断。很多国家面临政局混乱、社会动荡、经济停滞、人民生活贫困等问题。以美国学者为代表的西方学者对此提出“国家失败”理论以及相关的“虚弱国家”“失败中国家”“失败国家”和“崩溃国家”等概念。本文将重点关注“国家失败”理论中的“虚弱国家”概念。

在对“虚弱国家”概念较早的的研究中，瑞典发展经济学家冈纳·缪内达尔（Gunnar Myrdal）指出，发展中国家普遍具有软政权的特征，缺乏立法和具体法律的遵守与实施，各级公务员普遍不遵守规章指令，腐败横行[1]。哈佛大学肯尼迪政府学院教授、世界和平基金会主席罗伯特·罗特伯格（Robert I I Rotberg）认为，“虚弱国家”可能是由于国家内部地理、经济基础的限制而造成的，这些国家可能本身是强国家，只是因为国内对抗、管理缺陷、专制独裁或外部攻击而呈现短暂的虚弱状态；“虚弱国家”一般都会存在民族、宗教、语言或是其他内部冲突，但并没引发大规模暴动[2]。丹麦学者汉斯·霍尔姆（Hans Holm）认为所谓“虚弱国家”指的是一国政府履行基本职能的能力大幅度滑坡、社会结构趋于涣散，但还保留着基本的履行能力，国家尚可保持基本运转[3]。弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）构建了一个理解国家能力多个层面——即国家的功能、能力和政府合法性的基础——的分析框架，用该框架解释了大多数发展中国家并非太强而是太弱的原因，分析了“虚弱国家”的成因，指出缺乏公共管理极大地限制了外部力量对国家加强其国家能力的帮助；认为“虚弱国家”的不稳定状态和国际体系中“虚弱国家”会侵蚀主权原则，而由此引起的国际层面的民主的合法性话题，将成为国际体系中美国、欧洲和其他发达国家争论的主题[4]96-101。暨南大学东南亚研究所的庄礼伟教授曾以20世纪初的印度尼西亚为例重点分析了“虚弱国家”的形态和起源，认为“虚弱国家”是指政府履行其基本职能的能力滑坡、社会结构趋于涣散的这一类国家，是介于正常运转国家与失败国家之间的一种国家类型，它有两个主要特征：政府履行其基本职能的能力滑坡，社会结构冲突严重并趋向碎片化[5]。

缅甸自2010年实行民主化改革进程以来，国内政治体制发生了重大变化。作为中南半岛的大国，其自身变化对地区和国际形势都产生了重要影响。美国声称返回亚太，欲将缅甸作为与中国竞争的又一“角斗场”。缅甸实行民主化改革，中缅之间的长期经贸合作面临挑战。如何看待新时期的缅甸形势，如何实现国家间的合作共赢，还需要从对现今缅甸政治格局产生重要影响的军人政权统治时期谈起。1948年缅甸独立，通过《缅甸联邦宪法》实行议会民主制。1962年，奈温将军带领缅甸国防军发动政变，推翻吴努政府，成立缅甸联邦革命委员会，建立党政军一体化的政治体制，缅甸自此进入军人统治期。1988年9月，缅甸国内爆发严重的政治危机，奈温军人政权被迫下台，以苏貌将军为首的缅甸国防军再次发动政变，成立国家恢复法律和秩序委员会，成立新军人政权。直到2008年，缅甸举行全民公决通过新宪法，并于2010年举行20多年来首次多党制全国议会大选。这20多年间，缅甸一直实行强势独裁的军人政权，学术界称之为新军人集团执政时期。本文分析的对象便是新军人集团执政时期的缅甸，故将论文的研究时间段限定在1988-2010年间，以其间军人政权治下的缅甸为例来分析“虚弱国家”的形态和起源。

一、“虚弱国家”的形态及其特征

西方学者对“国家失败”及其相关概念的界定始于对“国家”概念的界定。一般来说，国家是一个在被认可的领土范围内实施统治权威的政治制度。国家具有三大职能：至高无上、独立自主的权威机构；有形的制定政策的组织和无形的身份的象征；一定人口的领土的安全保障者[6]。罗特伯格认为，国家功能包括：提供政治安全物品——阻止跨越国境的侵略与渗透以及领土的丢失；消除国内威胁或对于国家秩序和社会结构的进攻；确保公民自由、公开、完全地参与政治和政治性的进程等[7]3。弗朗西斯·福山指出，国家能力包含国家的功能、能力和政府合法性的基础，国家行为的范围指的是政府具有的不同的功能和目标，国家权力的实力是国家计划、实施政策和公正、透明地执行法律的能力；“虚弱国家”的“弱”指的是国家实力，而不是范围，意思是缺乏实施和执行政策的制度上的能力，常常在总体上被根本缺乏政治制度的合法性所驱动[4]5-15。霍尔斯蒂指出，解释国家的虚弱性和国家实力的关键变量是合法性，大多数现代国家，合法性是建立在履行职权的基础上的，国家必须通过提供服务——包括安全、法律和秩序、公正和种种不同的福利措施来获得和维持它统治的权力[8]91。显然，“虚弱国家”存在合法性的危机。

“虚弱国家”的概念出现在“国家失败”的命题之下，其中“虚弱国家”“失败中国家”“失败国家”“崩溃国家”是四个存在递进关系的概念。除了汉斯·霍尔姆和罗伯特·罗特伯格的观点，美国“虚弱国家和美国国家安全委员会”在界定“虚弱国家”定义时，重点关注有效政府必须履行的三项职责：确保安全、满足公民基本需求和维持合法性[9]。总结以上观点可知，“虚弱国家”是指政府履行基本职能、维持合法性的能力下滑，社会结构趋于涣散，国家内部存在冲突，作为国际社会成员的能力下降，但国家依然保持基本运转。而“失败国家”则指的是：对内，政府丧失为公民提供安全、政治和社会服务等基本职能，丧失了合法性；对外，丧失作为国际社会成员的能力。

根据霍尔斯蒂的观点，大部分“虚弱国家”的结构特征是低水平的或缺乏垂直的合法性，统治者具有较小权威，强权专横，国家呈现个人化特征[8]104。“虚弱国家”的特征还包括：政治暴力程度严重；政治警察在公民日常社会中作用突出；围绕使用何种意识形态组织国家的重大政治冲突存在重大分歧；缺乏一致的国家身份，或在国家内存在相互竞争的国家认同；缺少一个明确、可观察的政治权威统治集团；国家对媒体实行高度控制[10]。总之，“虚弱国家”的特征可以总结为：政府能力下降，面临合法性危机，社会结构趋于碎片化，公民生活及安全受到威胁，经济发展滞缓，国家面临认同危机。

按照西方的“国家失败”理论，“国家失败”往往是从“虚弱国家”开始的，“虚弱国家”是潜在的“失败国家”，但毕竟还没有出现失败的现象，没有严格意义上的失败进程，不属于“国家失败”的范畴。准确地判定一个国家是否是“虚弱国家”，需要确定国家的形态特征，并对其国家内部问题是否已经达到了“失败国家”的程度作出判断。笔者认为，1988-2010年间的缅甸是“虚弱国家”的形态表现，而并非西方舆论普遍认为的“失败国家”。

二、缅甸是“失败国家”吗

2005年，美国《外交政策》（Foreign Policy）杂志和美国和平基金会 （ The Fund for Peace ）联合推出《失败国家指数》（The Failed States Index），从社会、经济、政治、安全等12个方面对主权国家进行打分，分数排名越靠前，表明这个国家本年度在执政、经济、民生、公共服务等方面的表现越差。根据该标准，排名前38位的国家为危险级别，第39-131位的国家为警告级别。习惯上，总评分排在前60位的国家，都会被称之为“失败国家”。《失败国家指数》2005-2009年的报告中，缅甸的排名依次是：第23位、第18位、第14位、第12位和第13位。从排名情况看来，缅甸早已成为西方学者眼中的“失败国家”具体数据分别参见：The Failed States Index，Foreign Policy，NO.149 （Jul.-Aug.，2005），pp56-65；NO.154（May-Jun.，2006），pp50-58；NO.161（Jul.-Aug.，2007），pp54-63；NO.167（Jul.-Aug.，2008），pp64-73；（Jul/Aug.NO.173， 2009），pp80-93.。

不可否认，美国推出的这一系列评价标准有其可取之处，涵盖范围广，数据来源真实可靠，排名靠前的国家的确是存在严重的国内问题。该评价指标整体上偏向于对国家稳定的评估，上榜国家大多是国内存在暴力冲突或潜在冲突的国家。但是，仅用量化数据分析国家形态的方式，将全球所有国家的信息简单地归纳为12个因素和120分值作为衡量一个国家失败与否的评判标准，显然过于简单化和片面化。此外，用于评价的12个指标中，“对人权的普遍侵犯”“群体冤情状况”等指标存在很明显的西方意识形态色彩，似乎美国人正在用自己的道德标准和好恶界定与他国的关系。而且，在排名前60位的国家中，除了世界公认的局势混乱的国家之外，很多上榜国家都有一个共同的特点，即都是美国不喜欢的国家或不与美国进行经济合作的国家。中国在2006年的报告中排名第57位，2009年的报告中排名第56位，这两年的中国都被美国认为是所谓的“失败国家”。评价标准的西方意识形态色彩及标准的不公正，加上美国对发展中国家普遍持有的这种不确定和“担忧”的态度，使得这份报告的公正性受到很大质疑。

比较而言，笔者更倾向于使用罗特伯格提出的政治、经济和暴力水平这三个指标来衡量“虚弱国家”的相关状况。经济方面应包括人均GDP、经济增长率、最富有者与最贫穷者的收入差距三要素；政治方面应包括领导人破坏民主原则，限制共享民主的过程，强迫立法，缩减媒体，公共政治物品减少等要素；暴力方面应包括冲突对抗中死亡人数，国民安全状况等要素[7]8。在罗特伯格的分析结果中，缅甸是挑选出的“虚弱国家”。

（一）政治方面

自1988年9月缅甸军人接管政权，建立“国家治安建设委员会”（1997年11月15日改名为“缅甸联邦和平与发展委员会”），直到2010年根据新宪法举行多党制全国议会大选产生新政府。这22年期间，军人政权一直保持对缅甸的统治。缅甸国内一直存在三股势力的对抗，掌握国家政权的军政府、主要反对派“缅甸全国民主联盟（民盟）”和维护少数民族权力的民族地方力量。缅甸军政府自上台以来，军队一直是缅甸国内最强大的政治力量，军政府掌权后一直在加强军队和中央政府的建设。在此态势下，合法的反对派政党被不断分化、削弱，少数民族所在地区也难以保持稳定和发展。新军人集团执政期间，多数反政府的民族武装已经同军政府达成和解，缅甸国内大规模的内战基本结束，实现了和平。合法政党由多到少，由强到弱，与军政府相对抗的力量大为削弱；而军政府自身经过历次重大调整、充实和扩充机构逐步得到加强。此外，缅甸还在经过了漫长的制宪国民大会之后，通过了宪法基本原则，完成并颁布了新宪法草案[11]。

但军人政府虽然加强了其统治地位，却未能解决执政后面临的基本矛盾，在实现国内政治和解和民族关系和谐发展这两个方面还面临诸多难题，如反对派不认可制定的新宪法，军政府与反对派的对话进程没有取得实质性进展，“克伦民族同盟”等少数民族武装仍在坚持武装对抗等，由军人主导的政治改革艰难推进，民主化进程缓慢，并存在一定程度的政治危机。此外，政府控制了所有的联系渠道与媒体，并将佛教当作政府寻求自身合法性的手段，处处表现出对僧侣集团的“虔诚”与“崇敬”——但在2007年的“僧侣革命”（又称“番红花革命”）中，军方却失去了它自己所宣称的“虔诚态度”，对游行示威的僧侣采取暴力行动，致使军政府不仅面临失去政治合法性的危机，还面临严重的信仰危机[12]。

（二）经济方面

缅甸式的社会主义经济已走到尽头，新军人集团上台之后，开始推行以市场为导向的经济改革，实行对外开放政策。由于缺乏较为全面、准确的统计数据，目前对缅甸20多年来人均GDP的发展水平尚无法做出估计。贺圣达教授表示，无论是亚洲开发银行，还是国际货币基金组织或联合国亚太经社理事会和经济信息中心等国际组织，提出的关于缅甸国内生产总值的增长估计数字都存在一定自相矛盾之处，数据的可信度值得商榷。这可能与缅甸长期封闭的环境有关，没有正常的渠道让国际社会准确把握其国家发展的真实状况，而缅甸政府也早已禁止了任何国际机构对缅甸经济状况的非官方调查。但他也同时指出，对于经济发展总体水平，研究缅甸问题的专家学者们的看法还是基本一致的，那就是缅甸还是一个以传统农业经济为主、现代工业极为落后、第三产业很不发达的发展中国家。整体上看，缅甸经济还是有所发展的，在农业、油气产品等方面取得了较大进步。更重要的是，自1989年以来，缅甸打破长期闭关锁国的政策，积极开展对外经济合作，参与地区和全球一体化的程度已经远高于新军人集团执政前的水平[11]。总之，缅甸的经济产业结构和所有制结构的变化不大，工业发展缓慢，传统农业经济依然是国民经济的主体，重要工业部门均实行国有化，私人工业投资能力弱、规模小，整体经济发展存在结构性失常。

（三）暴力方面

军政府采取高压政策，对待少数民族动辄采取军事手段，迫害少数民族的事件时有发生。作为非缅族的缅甸人，特别是处于少数民族武装地区的缅甸人，经常会因少数民族与中央政府军队间的冲突而受到人身安全威胁。但整体上来说，新军人集团坚持“防止缅甸联邦分裂解体，维护联邦统一”的原则。少数民族地区长期发展落后，较为封闭，对于军政府的高压政策逐渐采取了被动接受的态度，要求仅在自己的势力范围谋求自治。缅甸多样性和族际矛盾依然比较突出，在多样性基础上的国家民族统一性较弱，现代意义上的民族国家迄今还未完全形成，存在爆发冲突的可能。

另外一个暴力冲突的可能危机来自于中央政府与反对派民盟间的矛盾。军人政权上台之后，操控大选，甚至曾对1990年的大选结果不予承认，并对反对派领袖昂山素季采取软禁的措施。军政府的举动不仅使得缅甸面临政治合法性危机，而且引起国际社会的谴责。20多年来，军政府与民盟的关系一直非常紧张，曾经几度发生对抗，军政府关押了100 000的反对派成员，至今仍有很多政治犯在押。2007年的僧侣革命，数万僧侣走上街头示威游行，提出“改善民主、释放政治犯和实现民族和解”的口号。军政府在应对这一事件时，采取了强硬的镇压政策，对不少僧侣采取殴打的方式，引起国际社会广泛关注。

在1988-2010年间，缅甸并没有发生大规模的战争或军事冲突，仅有小规模的冲突和对抗，伤亡人数也都在可控范围内。反政府的民族武装力量实力不断削弱，占据地盘不断缩小，影响力下降，并没有对军政府造成很大威胁。而反对派虽然政治立场坚决，但毕竟实力较弱，且无正规军队支持，对军政府无法产生重大影响。

从以上政治、经济和暴力的角度分析可以发现，1988-2010年间的缅甸，军人政权强大专横，政治独裁，存在履行政府职能的合法性危机，国内有潜在的民族冲突和党派冲突，社会结构涣散；虽然经济发展取得了一定进步，但国家整体贫穷落后，经济发展存在结构性失常，宏观经济发展失衡；国家缺乏同一的身份认同，政府过分管控媒体。因而，可以称这一时期的缅甸为典型的“虚弱国家”。

三、“虚弱国家”形成的根源分析

“虚弱国家”是怎样形成的？如果从个人、国家和社会体系的角度来看，针对缅甸的分析可以忽略个人因素的影响。因为缅甸没有出现像菲律宾的马科斯、印度尼西亚的苏哈托或新加坡的李光耀那样的政治强人，更多地需要从国家层次和社会体系层次进行分析。就缅甸而言，笔者认为，其“虚弱国家”形态的形成原因主要来自军人政治体制和涣散的社会结构以及复杂的国际环境。

英国对缅甸的殖民统治将近80年，在政治体制、经济结构和民族政策等方面遗留了很多问题。作为一个新兴民族国家，缅甸的政治、社会、经济结构虚弱，缺乏现代国家的政治文化传统；经济贫困落后，长期不能满足人民的物质需求，存在潜在的经济“虚弱性”，动摇了统治的基础。

（一）军人政权造成社会分裂，民主进程受阻

1948年缅甸获得独立至今66年，军人政权的统治长达40多年，可以说，缅甸独立以来的历史基本上是一部军事统治的历史。国内外学者曾经就缅甸军人政权为何能长期存在做过很多探讨。国内以贺圣达教授为代表的学者认为可以将其归因于以下几个方面：缅甸是一个以农民为主体的国家，经济命脉由国家控制；国内存在复杂的政治和民族矛盾甚至武装对抗，往往只有以武装部队为主要支撑的高度集权的政权才能控制整个国家；缅甸政治历史发展特殊性，经济社会发展水平低，军人在缅甸社会力量和政治结构中的地位与作用突出；国际上，缅甸的军政府也赢得了较好的周边环境[13]。有西方学者认为，军人政权长期存在与其独特的组织架构有关，其以军队将领为核心，保证军队对国家政权的绝对控制权；军人在缅甸享有较高的社会地位和经济地位；缅甸的军人政权实施非常严厉的军事独裁统治。西方学者更加关注缅甸军人政权长期存在的外部成因，认为中国、印度、俄罗斯、泰国等对缅甸军人政府都给予了大量经济、军事方面的援助[14]。此外，笔者认为，受佛教文化的影响，缅甸社会崇尚宁静简朴，没有过多争斗，民众大多默认军政府掌权，加上广大缅甸民众的受教育水平有限，政治参与意识淡薄，反对派和少数民族武装都无法对中央政权产生致命威胁。这种状况也造成了缅甸军政府长期掌权的状况。

军人政权的长期存在对缅甸的政治格局产生了深远影响。1990年，政府宣称要还权于民，并举行了全国大选，但军政府却不承认选举结果，并以“先制宪，后交权”为由不允许议会召开会议，改组民盟中央执行委员会，开除昂山素季党籍，大肆逮捕反对军政府的议员，压制一切反军政府的活动。缅甸军政府这一举动，不仅在国内引起的普遍反对，而且给缅甸的国际形象造成了严重的负面影响。很多西方国家以此为由，对缅甸实行经济制裁，加重了缅甸积贫积弱的困境。所幸之后当政的丹瑞采取了灵活的政策，主动与反政府武装和解以促进国内和平，通过加强与周边国家的关系缓解西方经济制裁的压力。丹瑞造就了一个稳定的社会环境，在缅甸民主化进程的道路上迈出了重要一步。之后，缅甸宪法原则的通过，标志立宪工作正式开始，这也促进了缅甸的民主化进程。但是，军政府不断地对民盟进行打击，软禁民盟领袖昂山素季，又使缅甸的民主进程蒙上阴影。与东南亚的菲律宾、印度尼西亚和新加坡不同，缅甸不存在长期执政专制的独裁者。虽然军人政权执政了40多年，但多年来并没有出现唯一掌权的独裁者，不存在家族式管理，缅甸的政治危机更多地来自于军人政权本身的局限性。

（二）多民族的冲突导致社会分化，缺乏统一民族国家认同

缅甸是一个多民族国家，共有135个民族[15]。英国殖民期间，曾经对缅甸各民族采取了“分而治之”的政策，给后来的缅甸政府处理民族问题造成了很多障碍。国内政治矛盾长期以来集中在中央政府与寻求自治的少数民族政权之间，缅甸军政府的民族高压政策不仅没有从根本上实现预期的“民族和解”目标，反而引起了国内各少数民族此起彼伏的反抗和国际社会组织的强烈谴责，缅甸国内各民族之间缺乏统一的身份认同。虽然新军人集团执政期间对地方民族武装组织采取了和谈安抚的方式，但是并没有解决民族冲突的根本问题。此后，军政府有条件地承认地方政府，并予以“特别行政区”的称号，少数民族地方政府有独立的资源开发权和出口权[11]。但实际上缅甸依然是一个中央集权的国家，军人政权有绝对的领导权，军政府在处理与地方少数民族武装势力如何分权而治这个问题上依然缺乏智慧。缅甸的多民族、多种族造成了社会的分化，因文明和文化产生的隔阂比直接的经济、政治因素带来的问题更多、更大。

（三）国际因素干预缅甸发展和民主化进程

二战结束后，殖民体系开始瓦解，民族解放运动风起云涌，新兴民族国家大量产生，缅甸也是在这一时期脱离了英国殖民统治。受西方文化和长期英国殖民的影响，独立之初的缅甸也开始学习西方的议会民主制。但是，缅甸当时执政的反法西斯人民自由同盟内部分裂，忽略了国内社会发展水平的限制，再加之国家内部各民族间的矛盾，使得缅甸对西方议会民主制的尝试最终宣告失败。国际体系的影响，让缅甸选择了一条并不适合自身发展的道路，并间接加剧了国内的民族矛盾。奈温执政后，走“缅甸式社会主义”的道路，由于正处于冷战时期，意识形态的阵营分歧又使得缅甸长期受到西方世界的制裁。

自1962年以来，缅甸军方对外部压力的态度一直是采取孤立主义的立场，声称缅甸已经被孤立了30年，如果有必要的话，还可以再走这条路[12]。军政府的孤立主义使得西方继续坚持对缅甸的制裁，从而使缅甸国内的经济发展受到很大制约，国家的封闭趋势也日渐严重。1988年之后，新军人政府开始接受外国的投资，1997年加入东盟（即“东南亚国家联盟”），积极参与地区一体化进程。不可抗拒的全球化趋势使贫穷落后的缅甸无法继续采取孤立主义的政策，于是更多的人通过全世界播放的电视节目知道了缅甸镇压“番红花革命”的情况，国际社会一片哗然；这也让更多的缅甸人看到了政府镇压佛教徒的行为，民众的佛教信仰情感大受伤害，最终使军政府面临严重的信仰危机。缅甸面临前所未有的国际压力，以美国和欧盟为首的西方国家强烈谴责缅甸军政府镇压公众抗议的行为，对缅甸实行持续的经济制裁。西方国家的孤立使得缅甸自身的发展受到很大限制，加重了“虚弱国家”的程度。

四、结论

作为东南亚地区最为贫困落后的国家之一，缅甸的“虚弱国家”状态对地区发展和国际形势都有很深刻的影响。缅甸的“虚弱国家”状态是由合法性危机、民族分裂危机、转型危机等综合因素表征出来的，受到国内国外多种因素的共同影响。

1988-2010年的缅甸，政治方面，缅甸军政府一味加强其统治地位，却忽视了国内政治和解与民族关系的和谐发展，最终面临政治合法性危机；经济方面，整体有所发展，但依然闭关锁国，存在结构性失常；其社会潜伏暴力危机，现代意义上的民族国家尚未形成。由于政治、经济和暴力方面的问题，1988-2010年间，缅甸呈现“虚弱国家”的形态。究其原因，军人政权造成社会分裂，民主进程受阻；多民族冲突导致社会分化，缺乏统一民族国家认同；国际因素干预也影响了缅甸的发展和民主化进程。

2011年，缅甸民选政府上台，军人政权退居幕后，民主化进程正式开启。昂山素季重回缅甸政坛，主张修宪，欲带领反对派民盟参加2015年大选。美国恢复与缅甸的外交关系，高层先后访问缅甸，欲将缅甸作为其重返亚太政策的重要棋子，挑战中国与缅甸长期合作的友好关系，把缅甸作为控制东南亚的突破口。日本加大对缅甸的援助力度，试图增强对东盟的影响力。地缘政治因素复杂的缅甸，能否在大国博弈中获得自身的发展，能否完善国内的经济社会结构，能否继续推进其民主化进程等，都将在很长一段时间内成为国际社会关注的热点。

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