发达国家怎样考核公务员

佟亚丽

法国：

更强调考察业务能力，绩效考核将以述职报告取代量化测评。

与英美的考核含义略有不同的是，法国对公务员的考察更强调对业务能力的考察。法国政府称考核为“鉴定”或“评定”。《法国公务员总章程》第四篇第一章规定：“每年应给每个在职的或不在职的公务员在总评定的基础上写出鉴定，以表明他的业务能力。”第二次世界大战以前使用的考绩因素为：教育、性格、行为、精确、人际关系和特殊才能6种。战后拓展到14项，包括：身体适应性；专门知识；守时值勤；整洁与整饰；工作适应能力；合作精神；服务精神；积极性；工作效率；工作方法；理解力；组织协调能力；指挥监督能力；观察分析力。各部门在考核时根据工作类别和岗位特点至少选择其中6项进行重点考核。

法国公务员几乎全部是政治、经济、行政管理等名校毕业的学生并由各级政府人事部门公开招聘上岗，个人修养和职业素质一般较高。考核中由于评分标准不够具体，打分时不容易把握，因此，资历因素占比重过大，实际工作能力和表现占比重偏低。不仅如此，考核结果不能完全做到公开，也使绩效评估常常不能准确地考量工作人员的实际工作能力，因而无法真正发挥绩效评估的作用。法国公职部部长称，现在的考核制度“在形式上是采用了从0～20的数字的形式进行的”，这种制度繁缛且不尽奏效，实践中不时“表现出其局限性”。他强调，“得分常常集中在18～20之间，这样就不能分辨公务员的良莠及其绩效的优劣。法国将改革沿用至今的公务员考核制度，可能取而代之以述职报告。述职报告将围绕绩效评价与职业视角展开，将涉及实际取得绩效与既定目标的比较、来年工作规划、提供服务的方式、工作经验，以及培训需要等方面。

德国：

采用传统的“臆断考绩法”，考核内容相对简单。

德国公务员考核的内容相对简单，主要包括考勤和考绩两个方面。考勤方面：《官员法》规定，每周工作44小时。在正常工作时间之外，如果工作迫切需要，时间紧急，且这种额外加班限于特殊情况，公务员则有义务无报酬地进行工作。各部门对于公务员的出勤都有详细的记录。考绩方面：个人基本情况，包括文化水平、学习和进修状况、性格特点、特长、社会关系及负担等。工作表现，包括工作实践、质量数量以及仪表举止、同事关系和纪律情况。能力鉴定，包括工作主动性、团队精神、学习能力、能否就分管的工作提出长远的规划或建设性意见以及本人的身体健康情况。本人对鉴定的意见和主考人签署的意见。

德国没有考绩法，公务员考核并不要求各单位千篇一律，而是尊重各部门的特点和首长的意见，允许在考核制度的原则下根据各自的特点灵活实施。公务员考核制依照1956年的劳夫巴亨行政命令，采用传统的“臆断考绩法”，由主管行政长官给下属写出鉴定。首先，由机关人事官员对照考核指标根据公务员的实际表现进行稽核记载、评价。其次，报知行政长官，行政长官根据平时的观察与看法，综合得出考核结果。最后，通知被考核对象，所有的考核鉴定都必须同本人见面，鉴定结果存入个人人事档案。

公务员的考绩和升迁被看作是机关首长的权力，以行政命令的形式运作。联邦政府认为这种考绩方法比其他国家的因素分析法更为可靠，因为人事的处理变化无常，所以由直接上司考察比升迁考试更加可行，可以更直接考核公务员的工作。由于德国的公务员考核制度没有统一的标准，原则性的规定多于具体的执行措施，所以，衡量个人的业绩难免受到领导个人好恶以及人际关系等方面因素的影响，容易出现偏袒徇私的情况。

英国：

通才型的代表国家，公务员绩效评估的内容比较宽泛。

英国是通才型的代表国家，在公务员队伍建设中重用通才，公务员考核主要围绕“人”的能力：个人素质和工作潜力。注重公务员共性的素质要求，这就决定了绩效评估的内容比较宽泛。英国规定，为了保持工作标准促进公务员行政服务效率的提高，必须有平时的考勤和定期的考绩。平时考核更多地关注公务员的出勤和工作态度。各部门设有签到公钟和签到簿，公务员上下班或午休都要签到，工作日内上午10点到下午6点不得外出兼职。公务员每周工作5天，计42小时。公务员因所在部门各异，工作性质不同，不同类别公务员评估内容的侧重有所不同。考核评估的因素主要有10个方面的素质要求：观察和分析问题能力；沟通与交流能力；崇尚客户的意识能力；宏观决策能力；处理人际关系能力；领导管理能力；组织意识能力；高效率工作能力；计划组织能力和全局意识能力。这10个方面的考核内容都比较抽象，所以在这10个大的能力框架下又各有相应的行为描述，以便用现代化的科学手段加以量化。一般情况下比较注重对工作数量和质量的评估。年度考绩由被考人员的直接管理者根据被考人一年的表现填写《年度考察报告》，提出对被考人的评定意见，最后由部门主管根据考绩决定奖惩。

英国于1854年开始推行功绩考核制，其公务员绩效考核制度又称“效率评价”或“工作评价”，即对公务员的工作能力和工作表现进行定期考核，将考核结果记入工作档案，以此作为晋升和奖惩的主要依据。20世纪70年代，英国政府进一步完善国家公务员法律体系，建立了公务员绩效评估制度。在实施公务员绩效评估过程中，为了比较准确和客观地反映每个公务员在一年中工作状况的优劣程度，无论是中央政府公务员还是地方政府工作人员的绩效考核，都规定评估的不同档次。但是，这种量化考核的方式也有明显不足，比如设定量化考核指标困难等。

日本：

从“勤务评定”到“人事评价”制度，强调对公务员精神面貌的考核。

日本于1949年颁布了《国家公务员法》，其中阐明了公务员考核的一些基本规定。20世纪末，日本开始进行公务员制度改革，重建公务员考核体系。2009年，日本正式实施新的公务员人事评价制度。改革前，公务员考核为“勤务评定”。内容分为四部分：勤务实绩、性格、能力和适应力。改革后的“人事评价”制度分为能力评价和业绩评价两项。能力评价的主要内容有：伦理与责任心、宏观掌控能力、判断预测能力、协调沟通能力、科学决策能力、监督指导能力等。业绩考核以工作行为和工作完成情况为考核内容。工作行为状况侧重于考察工作能力和工作效果，具体指：制定方针、了解状况、风险管理、判断决定和组织统率。工作完成情况根据年初确定的工作任务、完成目标、困难程度进行评价。新的公务员考核将目标管理法贯穿于考核的全过程。改变了过去单项垂直的考核方式，引入360度考核法，尤其是增加了“自我评价”一项，使得考核主体更多元化，考核结果更客观。日本全新的公务员考核以“能力”和“业绩”为导向，以不同职务的能力素质要求和年初设定的工作目标为参照，从指标设定到考核结果应用形成了一整套完整的制度。

日本的公务员考核制度注重德、绩结合，十分重视对公务员伦理道德的要求和评价，强调对公务员精神面貌的考核，以加强对公务员服务精神的培养。为此，出台了专门的法律并单独进行考核。不仅如此，日本还于2000年4月实施了《国家公共事业道德法》，在国家人事院建立了“国家公共事业道德委员会”，负责有关涉及公职人员道德的事务。

美国：

最早实行公务员功绩考核制的国家之一，采用工作标准考绩制。

美国由政府各部门根据自身工作性质确定考核内容和标准。定量考核与定性考核相结合，重视对公务员平时工作的评估。考核包括考勤和考绩两个方面，1950年《工作考绩法》规定，日常考勤被纳入考绩范围，公务员工作时间每周5天，每天8小时。公务员对自己每天的工作内容和工作数量做详细记录，作为周年考绩的依据。主管负责建立下属的考核手册，其中详细记录公务员的工作成绩、请假、迟到早退、日常遵守工作规则情况等。同时明确规定：工作时间不准看报、聊天、会客、吸烟、写私人信件等，检查人员将随时检查工作人员是否有违规行为。考绩有三大因素。工作数量：可以接受的工作分数；尽职的程度；所达到的工作期限；努力的效果；其他涉及时效的因素。工作质量：工作的准确性；工作的表现性和可接受性；工作的完美程度；合乎工作规范的程序；在完成工作上所表现的技巧与能力；决定或判断的健全性；其他有关质量的能力。工作适应能力：与上司以及同事合作的能力；对新工作的学习能力及意愿；注意法规的能力。

美国是典型的采用工作标准考绩制的国家，通过职位分析，以工作数量、工作质量、工作适应能力等属于行为结果有效性的因素为主要考核内容，然后针对不同的职位确定考核标准。能力导向的功绩制是美国考核制度的核心。《文官制度改革法》规定：“工作成绩良好者继续任职，工作成绩不好者必须改进，工作达不到标准者予以解职。”人事部门每年都要定期对公务员进行全面评定，政府机关首长必须根据评定结果决定对公务员的奖惩任用。公务员评估考核的结果作为公务员任用、晋升的唯一依据。功绩制原则的作用就在于激励公务员努力工作，提高政府的工作效率，同时，又可以强化竞争机制。但这种考核往往注重人的现实能力，忽视人的潜能与发展趋势。美国的公务员绩效评估制度具有相对独立性和较强的企业管理色彩。尤其在设定人员绩效指标体系时强调客观公正，在设定具体明确考核指标的同时，还提出一些具有创新和实际衡量意义的评价指标，如判断力、首创精神、放权、人员配置等，使美国的公务员绩效评估颇具特色。

（作者：人力资源和社会保障部中国人事科学研究院副研究员）