“治官”是国家治理的重中之重

高波

十 八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。领导干部管理制度或者说“治官”制度是我国总体制度和治理体系的重要组成部分，也是国家治理能力的试金石。若“治官”得力，则治国理政有序，党风政风肃然，党群干群和谐。在全面深化改革攻坚期，必须以贯彻落实三中全会精神为契机，为有效“治官”汇集更多制度助力，为国家治理和反腐倡廉形成更多整体合力。

一、打造科学规制权力的制度铁笼

治权是“治官”之本。特别是抽象的公共权力与领导干部、公共职位等结合后，成为人格化、对象化的“活权力”。而具体可见的“活权力”能否带来廉政良治，是社会公共治理和国家廉政建设的永恒命题。从三中全会给出的全面深化改革“任务包”看，规制公共权力的制度铁笼将会越来越紧、越来越牢。

（一）宏观上改革治权。《决定》强调，切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。这是规制公权力的顶层设计和总体规划。就外部而言，主要是处理好政府与市场关系，发挥市场配置资源的决定性作用，规避越位、错位的“全能政府”，减少对市场运行的微观干预，起到釜底抽薪之效。就内部而言，主要是优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制，这既是防止权力滥用的治本之策，也是符合国情党情政情的“治官”上策。

（二）中观上简政放权。《决定》一大特色是实践导向，凡“说到的”就要“能做到”。因此，除了改革治权的宏观方略，还指明中观路径乃至微观方法。比如深化行政审批制度改革，提出凡是市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批，等等。由此，“权力寻租”的“势力范围”被压缩，“审批腐败”的运作空间被收窄，可谓治政与“治官”兼得的双赢选项。

（三）微观上“编制限权”。党的十八大之后，新一届中央领导集体明确提出，政府过上紧日子，老百姓才能过上好日子。《决定》一脉相承地加以强调，要严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。这对于降低行政成本、减少财政浪费具有极强的制度刚性。同时，要求健全严格的财务预算、核准和审计制度，着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设等。这些举措看似“小微”，但与中央纪委相继推出的公款月饼禁令、公款贺卡禁令等如出一辙，促使领导干部改变“花公款不心疼，小浪费没大事”等习焉不察的行为积弊，着力从小事小情、小处小节上体现出清风正气。

二、夯实防治利益冲突的制度基础

利益冲突是指国家工作人员在依法履行职责的过程中，由于受到部门利益、集团利益、私人利益等因素影响，引发与公共利益相互抵牾的情境和行为。应当看到，围绕公共部门和公职人员的利益冲突是客观现实的，也是长期存在的。反腐败实践表明，往往先有利益冲突，后有贪腐行为。就党风廉政建设和职务犯罪预防来说，必须抓住公职人员职务行为、公务活动中的重点领域和关键环节进行“精确”治理，靠前防范可能出现的利益冲突情境，形成突出重点、兼顾全面的预防链条。根据《决定》要求，防止利益冲突的制度网眼将“加密”，阻遏利益冲突的制度合力将“加压”。

（一）以健全改进作风常态化制度为基础。作风无小事。为防止作风“小问题”演化成贪腐“大麻烦”，《决定》强调要规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，不准多处占用住房和办公用房，不准超标准配备办公用房和生活用房，不准违规配备公车，不准违规配备秘书，不准超规格警卫，不准超标准进行公务接待，严肃查处违反规定超标准享受待遇等问题。这些“问题清单”都是向特权者开刀的制度“增长点”，也是群众和网民“敢怒敢言”的党风政风“硬伤”，如治理得力必是党心民心所向。《决定》还开创性地提出了“探索实行官邸制”的要求，既对防止“福利腐败”有现实意义，也对配套实施干部保障制度改革具导向价值。

（二）以信息公开制度为重点。《决定》要求，完善防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规。特别是推行新提任领导干部有关事项公开制度试点，这对“倒逼”党员干部廉洁自律、接受民主监督事关重大。同时，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程；完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。这是一套加强监督的“组合拳”，有助于防治“部门权力利益化、部门利益个人化”等“老大难”问题。

（三）以利益相关人管控制度为补充。《决定》强调，要健全完善并严格执行领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务、出国定居等相关制度规定，防止领导干部利用公共权力或自身影响为亲属和其他特定关系人谋取私利，坚决反对特权思想和作风。“治官”不但要管住领导干部，还必须管住领导干部“身边人”、“家里人”，特别是对“裸官”、“贪内助”等问题加大治理力度，让制度压力传导到领导干部“八小时内外”、“办公室内外”。

三、形成围剿吏治腐败的制度防线

古往今来，不同时期的统治者都高度重视选人用人，把“选什么人、怎样选人”视为治国理政之要务。我国封建社会强调“为政之要，唯在用人”，开创了举孝廉、科举制等入仕机制；西方资本主义国家推行英美现代文官制度，提出了建设“人力资源”、“人才资本”等新理念。当代执政党的干部选任工作必须适应社会职业细分、公共职位分类和人力资源战略管理的需要，走科学化、民主化、制度化道路。但不管执政党如何设定选拔任用机制，由于公共职位与公共权力紧密相关，甚至可能与个人或集团利益互为一体，其进入、晋升机会都是稀缺性的。资源稀缺导致竞争加剧乃至出现不正当竞争，当竞争机制不畅或被扭曲时，就会产生不正之风，甚至出现“边病边升，边升边病”、“少数人中选人，少数人选错人”等问题。

对执政党来说，用人的腐败是最大的腐败，用人的失败是最大的失败。全面深化改革，既需要有力的组织保证和人才支撑，也必须有效防治吏治腐败。干部选拔任用工作是执政党科学配置优秀人力资源的授权赋能过程，也是党的组织建设的入口机制，对全社会人力资源建设和规划具有重要指导作用，对完成全面深化改革任务具有重要支撑作用。

按照三中全会的改革规划，国家吏治改革将主要从三个方面发力：

（一）干部选任制度改革的带动力。《决定》重申要坚持党管干部原则，深化干部人事制度改革，构建有效管用、简便易行的选人用人机制，使各方面优秀干部充分涌现。干部选拔任用制度是干部人事制度的首要环节，也是国家政治制度的重要内容、党内民主制度建设的关键方面和依法治国的实践写照。干部选任制度改革对国家吏治改革具有以点带面、以小见大的效力。当前，要抓紧贯彻落实《决定》相关部署，改进竞争性选拔干部办法，改进优秀年轻干部培养选拔机制，区分实施选任制和委任制干部选拔方式，坚决纠正唯票取人、唯分取人等现象，真正把信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好干部选拔出来。这正是遏制“任人唯亲”等弊端的治理之道。

（二）考核评价机制改革的推动力。《决定》强调，改革政绩考核机制，着力解决“形象工程”、“政绩工程”以及不作为、乱作为等问题。政绩考核“坚持什么，反对什么，鼓励什么”是国家治理体系特别是党员干部队伍的“指挥棒”。只有改革政绩评价指标，扩大民主评议方式，才能形成推动干部树立正确政绩观的强大力量。同时，《决定》亦从反向维度指出，完善和落实领导干部问责制，完善从严管理干部队伍制度体系；破除“官本位”观念，推进干部能上能下、能进能出。这就有助于形成奖优与汰劣相衔接的监督“闭环”，构建“能者上、庸者让、懒者下、过者罚、贪者出”的中国特色“治官”体系。

（三）监督体制机制改革的驱动力。《决定》用了较大篇幅阐述纪检监察体制机制改革创新问题。其中，亮点是推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。明确查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告；各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。这是以党内“上位监督”驱动党员干部“干净干事”的强信号，既有助于自上而下加强对各级党政“一把手”的监督，也有助于纪检监察组织对同级党委常委会成员定向监督，有助于防治窝案串案等集团式腐败。同时，通过派驻机构对派出机关负责、改进巡视制度等举措，使得党内监督资源“下沉一级”，履行监督职责更有底气。

总之，“治官”是治党之要、治国之基，也是国家治理体系建设重中之重。可以预见，在全面深化改革的伟大历史进程中，随着国家治理体系的不断健全完善，国家治理能力的持续现代化，各级党政领导干部都将承受前所未有的勤政廉政压力，也必将面临前所未有的干事创业、干净干事的巨大历史机遇。

（作者：中国社会科学院中国廉政研究中心副秘书长）