关于税收风险管理的探讨

陈非凡

摘 要：本文从风险管理基本理论的研读出发，通过对新中国成立以后不同阶段税源管理的历程的回顾及存在问题的分析，阐明在税源管理中应用风险管理理论的重要意义，从税收风险分析应对的角度阐述税收风险管理的具体实践，在此基础上进一步提出全面实施风险管理的对策和建议。

关键词：税收；税收风险；风险管理

一、我国税收管理历程

（一）计划经济时期。在1949年一1978年期间实行专责管理模式，经济结构单一，税制形式简化，纳税人数量有限。税源管理主要釆取专管员专责管理模式，特点是一员到户、各税统管、征管查合一。但是随着经济体制的深入改革发展，多种经济成分和复合税制的出现，专责管理模式的弊端也日益突出：一是专管员上门收税，逐渐形成上门服务管理，不利于培养纳税人的纳税意识；二是专管员征税、管税、查税等权利集于一身，权利过分集中，缺乏对专管员有效的监督约束；三是专管员各自管户，相互间缺乏沟通，信息分散，不利于管理合力；四是专管员管理手段相对落后， 征管税收全靠手工操作，征管的效率和质量低下，征税成本偏高。

（二）经济转轨时期。在1978年一1993年期间实行“征管查分离”管理模式。该模式管理下采取“征管查分离”模式，其特点是分解专管员权力，形成征、管、查两分离或三分离，实行不同形式的分责制约，为建立责权明确、科学严密的纳税申报体系奠定了基础。但是随着时代的不断改革发展，这种管理模式逐渐显露出一些问题。一是专管员对税收征管改革没有系统性的认识，导致征、管、查衔接不紧、配合不力；二是仍然有一些专管员没有改变对纳税人的上门式管理方法，征纳双方权利与义务划分相对模糊；三是专管员的征管手段仍依靠手工操作，通过计算机操作的人数不对，普及效果不明显。

（三）社会主义市场经济时期。在1994年一2011年期间实行34字征管模式。1994年，我国实行了一次深刻的税制改革。 全国税务系统在1997年全面实施税收征管改革，确立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的30字税收征管模式。此后在2004年，国家税务总局对原30字模式加上了“强化管理”四个字，形成了 “34字”征管模式。随着新的税收管理员制度的实施，在强化税源管理工作中逐渐凸显出不少问题和矛盾。主要表现在：纳税人数多与税收管理员人员少之间的不匹配问题；税收管理员的责任职责落实不全面；纳税人经营方式变化频繁，税务机关未能及时掌握情况等。

二、税收风险的成因

（一）税务机关与纳税人信息不对称引起的纳税风险。政府为了满足不断增长的支出需要，要向纳税人多征税，而纳税人则要少交税，这就形成了税收征纳过程中政府与纳税人之间的博弈。但在博弃的过程中纳税人比征税人拥有更多的税收信息。根据经济学的解释，在市场经济条件下，市场有效运行的一个重要前提是所有当事人都具有充分的信息，但现实生活中往往出现这样一种情形：在市场中一方参与者拥有而另一方并不拥有或拥有较少信息，从而产生信息资源占有量的差别，这种情形就叫信息不对称。信息不对称不仅存在于许多经济交易中，而且也存在于税收管理中。就税收征纳双方而言，在信息掌握度上各有优势。

（二）制度因素引起的纳税风险。税收制度是政府取得税收收入的载体，一系列关于税收的法律法规构成了税收的约束。我国的税收制度仍存在许多不完善的地方。税收解释往往倾向于有利于自身执法的需要。税务机关对纳税人具体行政行为使用政策界限行使解释权的时候，往往只做原则性答复，对于解释意见本身是否符合立法本意和是否具有适用性、合理性等考虑不足，这就给纳税人带来了税收风险。纳税人发生一些经济业务后，在税收政策上未作具体规定时，纳税人所面临的不确定性风险就更大。因为主管税务机关经请示上级机关，上级机关所作出的答复一旦不利于纳税人，对纳税人的影响是极大的。

（三）会计与税法差异过大引起纳税风险。绝大多数的纳税人在履行纳税义务时，在主观上并无偷税的意识，但由于对税法缺乏了解，税收政策变化太多，纳税人很难真正理解到位。

三、建立税收风险管理机制的对策

（一）加强调查研究，促进税制和税收政策的科学和完善。科学的税制可以清晰界定税收义务，减少执法过程的复杂性和不确定性，增强纳税人的遵从程度。但由于立法和制定税收政策本身存在一些不可避免的漏洞，新情况、新问题层出不穷，税收政策变化频繁，使税务人员对应税收入难以及时全面监控，造成一定的税收流失，也使执法人员承担了一些制度缺陷带来的执法风险。

（二）落实执法责任，强化岗责体系建设。要重点落实国家税务总局出台的《税收管理员制度》，对管理员的税收执法权进行合理分解和有力监督，变“淡化责任、疏于管理”为“责任明确，监控到位”，最大限度地堵塞税收流失漏洞。

（三）加强审查监督，降低执法风险。当前，税收执法风险主要表现在：登记环节漏征漏管；结算环节漏结漏算；稽查环节漏稽漏查；程序环节越位缺位。其中稽查工作作为税收管理的最后环节、最高手段，是继征收、管理环节后，为防止纳税人逃避纳税义务的最后一道防线，对于打击和防范税收违法行为、堵塞税收流失的漏洞、促进依法治税具有重要意义，它在整个税收工作中具有重要的地位和作用，因此在稽查工作过程中也可能出现较大的风险。为有效防范稽查执法风险，税务部门要加大对稽查各环节工作的监督力度，抓苗头，抓防范，在选案环节要选准，检查环节要防止失控，对结案案件要全面认真地审查，注意查找疏漏和过错，做到事实清楚、证据确凿、依据充分、处理适当，保证稽查工作的公正、规范。

（四）开展纳税评估，提升税源管理质量。通过对纳税人普遍性的问题和税收征管中存在漏洞的可能性、出现偏差的倾向性进行分析，向征管部门提出改进意见和措施，从而为提高税收征管质量寻找着力点，实现对税源的有效监控。作为基层税务机关，应不断完善纳税评估体系，规范纳税评估行为，加强信息化建设，逐步建立“人机结合”的评估模式，对宏观经济税源进行合理分析，预测税源趋势，把握政策执行情况，纠正政策执行的偏差。

（五）完善队伍管理机制，提高税务人员的执法水平。一定要把税收业务培训放在重要位置，促进干部学习业务、钻研业务，提高工作水平，同时要建立健全科学合理、充满活力的干部管理机制，增强干部队伍的责任心和积极性，引导税务干部公平、公正执法，减少执法出现偏差的可能性，降低税收风险。

（六）拓宽信息采集渠道。推动社会综合治税逐步建立起以“政府领导、税务主管、部门配合、司法保障、社会参与”为主要内容的社会综合治税体系，使税名部门更加有效地摸清税基、拧管税源、从根本上解决涉税信息小畅、下步税源头控管不严、征管小到位的问题，实现税收征管方式由浴重征收管理向税源拧管和征收管理并举，从粗放式管理向精细化、集约化管理的转变。

（七）建立税务预警机制，主动化解风险。要对税务执法的个过程进行有组织、有计划的动态管理，对任何一项税收执法和行政管理的异常信息，经过采集、录入、整理、评估、发布各环节在训算机上进行规范处理，根据有关风险信息，采取有效的控制，进行管理质询，追查原囚并督促其纠正，以期有效地预防、处即和化解风险。

参考文献：

[1] 叶建芳.候晓春.杨育.浅谈税收风险管理中存在的问题与对策[J].涉外税务，2012.1.

[2] 车盛军.税收风险管理的探索与实践[D].苏州大学硕士论文，2012.10.