论我国低碳法律制度体系的完善

摘要：英国等国家以专门的应对气候变化法为核心构建低碳法律制度体系的做法，对我国低碳法制建设具有借鉴和启示意义。我国现行能源、环境法律制度并不足以有效推动低碳发展。我国构建低碳法律制度体系的最优路径是制定专门的《应对气候变化法》，其中要设置温室气体排放报告、碳定价、碳排放标准、立法后评价等制度，在立法技术上要注意温室气体排放与其他环境问题的协同化解，并且要注意降低企业的守法难度和成本。我国构建低碳法律制度体系的次优路径是修改现行《大气污染防治法》，在其中增加控制温室气体排放的内容。

关键词：低碳发展；应对气候变化法；低碳法律制度体系

中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）10-0063-04

一、国外低碳法律制度评析：以英国为例

2008年，英国在世界上率先制定了《应对气候变化法》，其中明确规定了温室气体排放的强制性减排目标，该法引起世界关注。以《应对气候变化法》为核心的英国低碳法律制度体系既有诸多优点，也存在一系列问题。

英国低碳法律制度体系在四个方面颇有建树：第一，统筹实现能源安全、低碳发展、环境保护等多重目的。英国建构低碳法律制度体系不仅是为了实现低碳发展，也是为了保障能源安全、促进低碳投资、防治大气污染等。第二，明确中长期碳减排目标，为投资者进行低碳投资提供信心。能源基础设施属于资本密集型行业，具有投资力度大、回报时间长等特点，为了促进私人投资于低碳领域的能源基础设施，英国低碳法律制度明确提出了推动社会低碳转型的长期碳减排目标。①第三，控制碳排放的制度措施多样化。为了控制碳排放，英国低碳法律制度体系将“命令与控制型”“基于市场型”、公私合作等手段与措施并用。“命令与控制型”手段包括针对电厂的碳排放绩效标准制度、可再生能源义务制度、能源公司义务制度、温室气体排放强制报告制度等；“基于市场型”制度不仅包括排放交易形式的制度如碳减排承诺能源效率计划（Carbon Reduction Commitment Energy Efficiency Scheme），还包括税收形式的制度如气候变化税、碳价格下限制度等。除了强制性法律规定，英国还采取了一些允许通过协商或谈判来确定碳排放具体内容的公私合作型制度措施，如气候变化协议制度、有差异的上网电价合同制度，以及一些具有行政指导性质的“软法”措施，如2009年12月英国政府发布了《关于如何测量和报告温室气体排放的指导》。第四，监管制度覆盖面广、针对性强。英国低碳法律制度覆盖了能源、交通、民用建筑等领域的重要温室气体排放源，既包括针对化石燃料碳排放的限制性监管制度（如碳排放绩效标准制度），也包括针对可再生能源的促进性制度（如有差异的上网电价合同制度）；既包括针对生产领域的低碳法律制度（如碳价格支持制度），也包括针对商业、消费领域的低碳法律制度；既包括针对固定源的低碳法律制度（如针对建筑物的“绿色

新政”计划），也包括针对移动源的低碳法律制度（如使用可再生交通燃料义务制度）。

英国低碳法律制度体系呈现出一种“叠屋架床”式的结构，制度设计上存在碎片化、缺乏稳定性和协调性、守法成本高等问题。第一，制度多变，缺乏稳定性。在2002年至2013年间，英国曾三次修改旨在提高民用建筑物能源效率方面的法律制度。为了减少大型公共机构和商业机构的温室气体排放量，英国政府于2010年制订了“碳减排承诺能源效率计划”，此后多次对该制度进行修改，令人担心频繁变动会影响制度的稳定性及投资者进行低碳投资的信心。第二，某些低碳法律制度的制定初衷很好，但在具体设计中走样，致使实施效果不佳。例如，制定气候变化税制度是为了应对气候变化，因而应以碳含量作为计税依据，但为了避免对煤炭行业造成太大冲击，该制度最终选择以能源含量作为计税依据，致使气候变化税在本质上由碳税变成了能源税，未能很好地起到控制温室气体排放、促进低碳投资的目的。②第三，低碳法律制度之间缺乏协调性。以电力行业为例，该领域企业面临来自欧盟温室气体排放贸易机制（EU-ETS，European Union Emissions Trading Scheme）的监管，来自气候变化税和气候变化协议制度的监管，来自碳排放绩效标准和碳价格支持机制的监管等，形成了一种“九龙治水”的监管局面。英国低碳法律制度在适用范围上也存在一定程度的交叉和重叠，势必增加企业在温室气体减排方面的行政负担。

二、我国低碳法律制度建设的现状

推动低碳发展不仅是我国履行应对气候变化国际义务的需要，而且是我国调整经济结构、转变经济发展方式的必然要求。我国已经制定了一系列与低碳发展相关的法律、法规、规范性文件，但现有法律制度并不足以有效推动低碳发展。

我国《环境保护法》（2014年修订）第6条规定“公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务”，该规定对公民提出了低碳消费的要求，是环境法公众参与原则在低碳领域的具体体现。但是，单靠该规定尚不足以有效控制温室气体排放、推动低碳发展。我国《节约能源法》（2008年修订）和《可再生能源法》（2009年修正）是提高能源效率、促进可再生能源发展的重要法律，这两部法律在调整能源结构、推动低碳发展方面也具有重要作用。但问题在于：第一，提高能源效率本身并不一定能减少温室气体排放，因为只有化石能源消费总量的减少才能实现温室气体减排。第二，促进可再生能源发展并不能直接实现温室气体减排。多年来我国经济发展势头较好，很可能出现在可再生能源消费总量增加的同时，化石能源消费量也继续增加的局面。第三，受能源体制和其他因素影响，我国化石能源行业基本上属于国有垄断行业，可再生能源行业则以民营资本投资居多。相比之下，前者更容易影响国家能源政策并获得政策支持，从而更容易做大做强。并且，可再生能源的发展受到《土地管理法》《物权法》等法律约束，如风能发展需要依法获得土地使用许可证，城市太阳能发展需要建筑物区分所有权方面的法律支持等。我国《大气污染防治法》（2000年修订）、《循环经济促进法》（2008年）、《清洁生产促进法》（2012年修正）的有效实施可以在一定程度上控制温室气体排放，但这些法律中并没有明确、直接的以控制温室气体排放为目的的规定，因而很难指望依靠这些法律长期、有效地推动经济社会低碳发展。《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》（2009年）和《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（2011年）中明确提出控制温室气体排放，但相关内容缺乏可操作性，更像是应对气候变化的政策性宣言，这与能源行业投资力度大、回报周期长、需要长期稳定的法律制度支持的特点和要求不相匹配。

2009年以来，国务院及其组成部门出台了大量以控制温室气体排放、推动低碳发展为目的的政策性文件，如《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》（2010年）、《“十二五”节能减排综合性工作方案》（2011年）、《“十二五”控制温室气体排放工作方案》（2011年）、《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》（2011年）、《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（2012年）、《低碳产品认证管理暂行办法》（2013年）、《国家重点推广的低碳技术目录》（2014年）等，这些文件中明确提出了合理控制能源消费总量，建立低碳产品标准、标识和认证制度、温室气体排放统计核算制度、低碳产品政府采购制度、自愿减排交易机制，以及进行碳排放交易试点等要求。一些地方如青海省、山西省等也制定了应对气候变化、建设低碳城市的地方性法规和规范性文件。上述政策性文件对于推进低碳发展存在的明显问题是：第一，依据我国《立法法》，“合理控制能源消费总量”等内容应当在法律（如《能源法》）中作出规定。第二，温室气体排放统计核算等制度的制定依据是《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《“十二五”节能减排综合性工作方案》和《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，其内容和效力仅针对“十二五”期间，无法为低碳投资者提供长期、稳定的制度支持。第三，上述政策性文件对于消费领域的低碳发展关注不够。我国消费领域正日渐成为温室气体排放的重要领域，低碳制度建设应当加强该领域的温室气体排放控制。

三、完善我国低碳法律制度体系的设想

在建构我国低碳法律制度体系的宏观路径上，可以考虑修改现行《大气污染防治法》，在其中增加控制温室气体排放的内容。通过大气污染防治法来控制温室气体排放，已有例可循。如美国就是通过《清洁空气法》来控制温室气体排放的。③欧盟主要通过《关于建立排放权交易体系的2003/87/EC指令》对温室气体排放进行控制，此外还通过《工业污染物排放指令》控制温室气体排放。④目前，我国台湾地区也在通过《大气污染控制法》对温室气体排放进行控制。笔者认为，通过修订《大气污染防治法》，在其中增加控制温室气体排放的规定，是当前我国控制温室气体排放的一种有效选择。这一立法路径的不足之处在于，其不能充分体现低碳发展所需要的广泛、深刻的社会变革，即不具有低碳立法所应有的高度、广度和深度。就高度而言，低碳发展是“人类经济发展方式的新变革”⑤，立法应当站在可持续发展的高度予以推动。就广度而言，低碳发展要求国家和社会培育低碳文化，要求各级政府及其组成部门、企业、社会团体和公众践行低碳理念，这就要求低碳立法的视野不能局限于大气污染防治等比较狭窄、单一的领域。⑥就深度而言，低碳发展要求社会公众将低碳规范内化为自身的道德和意识，这种道德和意识对应的是整个生态系统而超越任何环境要素领域如大气环境保护。另外，美国等国外立法例表明，通过大气污染防治法来控制温室气体排放，这一路径是在无法及时制定专门的应对气候变化法的背景下的次优选择。

我国构建低碳法律制度体系的最优路径，是制定专门的低碳发展促进法，可以将这样的法律命名为《应对气候变化法》。有学者认为，在我国现有法律体系和政策框架下，出台低碳发展专门法的空间很小。笔者不同意这种观点。目前，英国、美国、韩国、日本等国家的能源法律制度都不比我国完善，而这些国家都在进行低碳发展专门立法，可见能源法制的不完善不能成为制定低碳发展专门法的否定性理由，相反，可以在制定低碳发展专门法的过程中对能源和环境法律制度进行补充、完善。我国制定专门的低碳发展促进法的价值和功能在于：明确国家控制温室气体排放、推动低碳发展的目标，增强低碳法律制度的稳定性，为低碳投资者提供稳定的投资预期；提高公众对应对气候变化、推动低碳发展的认识和实践能力；增强低碳法律制度体系的系统性、协调性，防止低碳法律制度碎片化；树立我国在国际社会中作为负责任的应对气候变化大国的形象。

《应对气候变化法》的立法目的可以表述为：控制温室气体排放，应对气候变化，推动产业结构、能源结构调整和经济发展方式转变，推动公众行为方式低碳化，实现经济社会可持续发展。《应对气候变化法》应当将推动企业投资低碳化作为一项重要的目标和任务，因为只有不断推动企业投资于低碳基础设施、低碳能源和低碳产业，才能逐渐淘汰落后的高碳产能，最终实现产业结构和能源结构的低碳化调整。《应对气候变化法》应当采取框架型立法模式。这是因为：第一，我国进行低碳发展专门立法的当务之急是明确低碳发展的目标，厘清应对气候变化所涉及的政府部门之间的权责关系，为现有温室气体排放统计核算等制度提供法律依据。第二，有些低碳法律制度如碳排放交易制度，其立法技术相当复杂，对立法前的准备工作要求较高。如果在《应对气候变化法》中规定温室气体排放权交易的全部内容，就会拖延该法的出台时间，也不符合国际上低碳发展专门立法的通行做法。第三，有些低碳法律制度如温室气体排放报告制度，其内容比较庞大，全部在《应对气候变化法》中予以规定会导致该法在内容上过于繁杂。

《应对气候变化法》至少应规定下列制度：第一，新建（企业）项目气候变化影响评价制度。在控制温室气体排放、推动低碳发展方面，《应对气候变化法》必须规定事先预防性制度，在投资准入方面设定低碳门槛。为此，可以将《环境影响评价法》中的建设项目环境影响评价制度适用于应对气候变化领域。第二，企业温室气体排放报告制度和政府温室气体排放清单编制制度。第三，碳定价制度，包括碳排放交易制度和碳税制度。建议以碳排放交易制度为主体、碳税制度为补充，即对碳排放交易制度规制范围之外的主体适用碳税制度。第四，低碳产品标准、认证和标识制度。该制度应以基于生命周期的低碳产品认证为核心，促进实现真正的低碳发展。第五，低碳产品和服务的政府采购制度。政府应当在推动低碳发展方面起表率作用，立法应当要求政府采购低碳化。第六，基于低碳供应链管理的公私合作制度。政府应当通过公私合作的方式，推动有影响力的大型企业在低碳供应链方面产生杠杆效应。目前已经有跨国公司要求或者鼓励其供应商公布碳排放相关数据，制定旨在缓解气候变化影响的策略。⑦第七，针对机动车的燃油效率和碳排放标准制度。该制度意在遏制我国交通运输领域的温室气体排放增长态势。第八，低碳教育制度。只有通过低碳教育，才能使社会公众增强和践行低碳发展理念。第九，立法后评价制度。该制度旨在对低碳法律制度的实施效果进行跟踪评价。⑧受各种因素影响，我国低碳法律制度的立法技术尚不成熟，建立健全低碳法律制度可能要通过不断试错才能实现。因此，有必要对低碳法律制度的实施效果进行立法后评价，以便及时修改、完善相关制度。

需要说明的是，《应对气候变化法》至少要规定上述制度，并不意味着上述制度的全部内容都要在《应对气候变化法》中作出规定，而是指《应对气候变化法》应当为上述制度提供法律依据。《应对气候变化法》应当成为我国构建低碳法律制度体系的基础性法律。但是，该法本身不能、也不必规定所有的低碳法律制度。该法是低碳法律制度体系的“纲”，而低碳法律制度体系的“目”并不限于该法中规定的内容，还包括能够减少温室气体排放的其他法律制度如能源法、环境保护法的相关内容。因此，我国在制定《应对气候变化法》的同时，还应尽快制定能源领域的基础性法律，还应结合低碳发展的需要，考虑修订《煤炭法》《电力法》《草原法》《森林法》《土地管理法》等法律。

另外，我国建立以《应对气候变化法》为统领的低碳法律制度体系，在立法技术上应当坚持统筹立法。具体应注意三个问题：第一，必须坚持从产业链和产品生命周期的角度来制定低碳法律制度，以统筹实现低碳发展和环境保护的双重目的，如使生物质能和太阳能行业的发展不会导致环境污染。⑨第二，要在能源、工业、交通等领域探索大气污染物和温室气体排放的协同控制。这种协同控制应当体现在相关机构的职能配置方面。例如，我国目前正在进行碳排放交易和排污权交易试点工作，将来这两项工作还有可能在全国范围内推行，基于此，可以在建立大气污染物排放申报制度并由环境保护部门负责实施的前提下，将《应对气候变化法》中规定的企业温室气体排放报告制度的具体实施也交由环境保护部门负责。这样，不仅可以降低企业的守法难度和成本，还可以便利对大气污染物排放和温室气体排放关联性的研究，增强对二者的控制。第三，在制定《应对气候变化法》的过程中，必须对该法拟规定的制度和现有与低碳发展相关的制度之间的关系进行分析，在此基础上对现有制度提出予以保留或者补充、修改、废除的建议，避免出现英国低碳法律制度体系中那种不同制度之间互相交叉、重叠的情形。

注释

①Anatole Boute，The Quest for Regulatory Stability in the EU Energy Market：An Analysis Through the Prism of Legal Certainty，European Law Review，2012，（6）.②House of Commons Environmental Audit Committee.Reducing Carbon Emissions from Business：the Role of Climate Change Levy and Agreement.http：//www.publications.parliament.uk.shtml，2008-03-10.③李艳芳、张忠利：《美国联邦对温室气体排放的法律监管及其挑战》，《郑州大学学报》（哲学社会科学版）2014年第3期。④李艳芳、张忠利：《欧盟温室气体排放法律规制及其特点》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2014年第5期。⑤鲍健强等：《低碳经济：人类经济发展方式的新变革》，《中国工业经济》2008年第4期。⑥谈新敏：《低碳文化及其在低碳发展中的根本性作用》，《自然辩证法研究》2011年第4期。⑦赵星等：《加强碳排放管理，塑造低碳时代负责任的企业形象》，《国际石油经济》2011年第7期。⑧汪全胜：《法律绩效评估机制论》，北京大学出版社，2010年，第19—20页。⑨武奕成：《低碳经济与中国能源立法》，《兰州学刊》2011年第7期。

责任编辑：邓林中州学刊2014年第10期村级公益事业建设的投入困境与化解策略2014年10月中 州 学 刊Oct.，2014

第10期（总第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10