推进国家治理现代化的四个着力点

秦国民

摘要：国家治理现代化是国家治理体系和治理能力适应现代社会发展要求的进化过程。推进国家治理能力现代化，就是要按照社会主义现代化和依法治国的要求，把制度优势转化为治理国家的能力。推进国家治理现代化是一项复杂的整体性、系统性和协同性工程，在坚持党的领导的同时，必须抓住以下四个着力点：坚持依法执政，改进党的领导方式和执政方式；把制度建设摆在国家治理体系的突出位置；全面提升国家治理能力的现代化水平；坚持依法治国，推进国家治理法治化。

关键词：国家治理；依法执政；制度建设；能力建设；依法治国

中图分类号：D62文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）10-0015-05

推进国家治理现代化是一项复杂的整体性、系统性、协同性工程，既涉及执政党的执政方式改进，也涉及国家制度安排和治理能力提升，还涉及国家、政府和社会的相互关系。因此，推进国家治理现代化，必须抓住改进党的执政方式、推进国家制度现代化、实现治理能力现代化和依法治国四个着力点。

一、坚持依法执政，改进党的领导方式和执政方式

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，也是中国国家治理现代化的领导力量和推动力量。在推进国家治理现代化过程中，必须始终坚持党的领导，确保国家治理现代化的正确方向。

在国家治理现代化的背景下，坚持党的领导的关键是改进党的领导方式和执政方式。根据党的十八大和十八届三中全会的要求，改进党的领导方式和执政方式，就是要做到科学执政、民主执政、依法执政，其中依法执政又是其中的关键，因为民主执政和科学执政很大程度上要通过依法执政体现出来，并且要靠依法执政来保证实现。

坚持依法执政，是党的领导方式和执政方式的重要转换。它要求党主要通过国家政权依法对国家和社会事务实施领导。在国家治理现代化的语境下，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导，具体体现为将党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。

其一，通过国家政权组织体系来执政。党的执政活动应当主要通过各级国家政权组织（即各级人民代表大会及其所产生的行政机关、审判机关、检察机关）来进行，通过各国家机关依法履行职能来实现对国家和社会事务的领导，而不是在国家政权组织体系之外。各级党委应当按照总揽全局、协调各方的原则在同级各种组织中发挥领导核心作用，同时应当支持和保证人大、政府、法院、检察院依照法律积极主动、独立负责、协调一致地开展工作；各级国家机关的党组、党员领导干部和广大党员应当贯彻实施党的路线方针政策，贯彻实施党委的重大决策和工作部署。

其二，使党的干部成为国家机关领导人员和工作人员。依法进入各级国家政权组织，掌握和控制国家权力，这是执政活动本身性质所要求的。因此，

承担执政责任的各级党员领导干部（各级党委党组领导班子成员），应当尽可能多地在国家机关中担任相应的职务，实行交叉任职，一身二任，并承担相应的责任。领导干部以国家工作人员的身份活动时，按宪法、法律和法规行事；以党员负责同志的身份活动时，按党章和党内法规行事。同时，应当不断改革和完善干部人事制度，以适应依法执政的需要。

其三，将党的主张通过法定程序转化为国家意志。党提出的各种执政主张，包括党的基本理论、党的路线方针政策、重大措施和工作部署，应当转化为国家意志，使党的主张和人民的意志相统一，并以此在全社会推行。这种转化的形式和载体主要有两类：一是以宪法、法律、法规等制度化、规范化的形式所体现出来的，具有普遍的适用性，作为全社会成员共同遵循的制度和规则；二是以人民代表大会通过的工作报告、发展规划、预算决算、决议决定等民主决策、民主施政的形式所体现出来的，具有法定的效力，成为当年或者一定时期内国家各机关的重要施政纲领和工作指导文件。

其四，加强对权力运行的监督和制约。各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律的范围内活动，带头维护宪法和法律的权威，并监督法律法规、决议决定和方针政策的贯彻落实。任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权，任何违反宪法和法律的行为都必须予以追究。坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，建立健全有权必有责、用权受监督、失误要问责、违法要追究的监督机制。完善各类办事公开制度，提高工作透明度和公信力。综合运用国家监督、党内监督、民主监督、社会监督等多种监督形式，增强监督合力和实效。

二、把制度建设摆在国家治理体系中的突出位置

正是基于制度的重要性，党的十八大报告强调“要把制度建设摆在突出位置”。十八届三中全会在提出国家治理体系和治理能力现代化时，仍然要求在国家治理体系中“要把制度建设摆在突出位置”。根据党的十八大和十八届三中全会精神，推进国家治理现代化，必须把制度建设摆在国家治理体系中的突出位置。

其一，在国家治理体系结构中，把制度建设摆在突出位置，以制度优势证明道路选择的正确性和理论体系的科学性。党的十八大报告明确指出了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的丰富内涵。必须明确，中国特色社会主义制度是中国特色社会主义道路的前提基础和根本保障，是中国特色社会主义理论体系的实践成果和根本成就。在国家经济、政治和文化的关系结构中把制度建设摆在突出位置，以制度绩效确保经济社会的全面发展。为了全面建成小康社会和全面实现现代化，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。

其二，在国家治理能力结构中，把制度建设摆在突出位置，以制度理性弥补人性以及人的能力的局限与不足。人类创造制度反制自身的行为，正是认识到人性中不能自我克服的局限和不足，需要通过外在的制度予以弥补。在制度和人的关系结构中把制度建设摆在突出位置，厉行法治而摒弃人治，目的就在于以制度理性弥补人性的局限和不足。这必然要求制度本身具有良善性，制度本身应更具根本性、全局性、稳定性和长期性。同时，在社会管理过程中，要注重制度建设，以制度创新提高社会管理能力和科学化水平。

其三，在制度与发展的关系结构中，把制度建设摆在突出位置，以制度力量为科学发展提供坚强保障。科学发展是接受制度约束的发展。当前经济社会发展面临的诸多困难和问题，要求我们在制度和发展的关系结构中把制度建设摆在突出位置，以制度力量为科学发展提供坚强保障。要为社会主体的活动提供规则体系，约束社会主体的活动，形成良好的社会活动秩序。要明确资源配置和交易行为准则，消除不确定性，降低合作成本，形成稳定预期，促进交易安全，从而激发社会主体活力、促进主体间合作，为经济社会持续发展提供根本制度保障。

其四，在制度创设与制度优化的关系结构中，把制度优化摆在突出位置，以制度文明为良法善治提供前提基础。要通过制度创新来治理国家，需要创设大量的正式制度和非正式制度，由此，有必要解除国家机关对制度创设权的垄断，彻底跳出“政策治国”的窠臼。科学发展需要的是良法善治。良法善治是合规范性、合正义性与合目的性的统一，也是合法性、民主性与科学性的统一。良法善治的前提是：制度具有较高的文明程度，高度重视制度本身的执行力和可实施性，包括程序性、可操作性、可核查性和可追究性，高度重视制度的针对性、相对性、整体性、协调性和与时俱进性。制度的创设难能可贵，制度的优化任重道远。我们需要充分认识目前我国制度自我完善的空间，深刻认识制度自我完善的规律，积极探索制度自我完善的机制。

其五，在制度供给与制度贯彻落实的关系结构中，把制度贯彻落实摆在突出位置，以制度落实兑现神圣和庄严的执政承诺。制度供给固然重要，更重要的是已确立的制度在现实生活中能得到贯彻落实。制度的贯彻落实作为中国特色社会主义建设的重要组成部分，是制度实现和承诺兑现的攻坚战，是法治国家建设的主体工程，是全体国民自由、安全和福祉的终极屏障，是国家长治久安和科学发展的根本保障。推进国家治理现代化，尤其要重视法律实施工作，使法律在实施中更加具有尊严，使神圣和庄严的执政承诺在现实中得以兑现。

总之，在推进国家治理现代化的过程中，必须严格遵循制度建设与国家治理的互动关系原则，将制度建设摆在国家治理体系的突出位置，进而把制度建设与国家治理结合起来。

三、全面提升国家治理能力的现代化水平

所谓国家治理能力，就是运用国家制度管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的能力，也就是制度执行力。它具体体现为国家统筹各个领域治理主体、处理各种主体关系，实现经济社会发展进步的水平与质量。在当下的中国，国家治理能力主要体现在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。习近平强调，必须适应国家治理现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。提升国家治理能力现代化水平，应从执政党的执政能力、国家机构的履职能力和人民群众的管理能力三个方面入手。

其一，在执政党的执政能力方面，要着力提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。中国共产党是社会主义事业的领导核心，也是推进国家治理现代化的领导力量。国家治理现代化离不开党的领导，而党要领导好国家治理现代化，关键是要提高科学执政、民主执政、依法执政水平。

所谓科学执政，就是坚持以马克思主义的科学理论为指导，不断探索并遵循共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律，以科学的思想、科学的制度、科学的方式组织和带领人民共同建设中国特色社会主义。要科学制定和实施党的理论和路线方针政策，科学设计、组织、开展各项执政活动。在当代中国，科学执政尤其要体现在切实抓好发展这个党执政兴国的第一要务上，坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，不断实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益。要大力推进决策科学化、民主化，努力使党作出的决策特别是关系国计民生的重大决策符合客观规律和科学规律，符合人民群众的愿望。

所谓民主执政，就是坚持为人民执政、靠人民执政，发展中国特色社会主义民主政治，推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家作主。要牢牢坚持立党为公、执政为民，真正把广大人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。要进一步健全民主制度，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，充分发挥人民群众和社会各方面的积极性、主动性、创造性，共同做好改革发展稳定的各项工作。要不断完善和扩大党内民主，加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

所谓依法执政，就是坚持依法治国、建设社会主义法治国家，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家。要加强党对立法工作的领导，推进科学立法、民主立法，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。各级党组织都要在宪法和法律范围内活动，全体党员都要模范遵守宪法和法律。要督促和支持国家机关依法行使职权，依法推动各项工作的开展，切实维护公民的合法权益。

在推进国家治理现代化过程中，要切实把坚持科学执政、民主执政、依法执政落实到加强党的执政能力建设和先进性建设的实践中去，落实到改革开放和现代化建设的各项工作中去，不断推进党执政的科学化、民主化、法治化，更好地团结带领全国各族人民夺取中国特色社会主义事业的新胜利。

其二，在国家机构的履职能力方面，要着力提高科学立法、依法行政、公正司法水平。国家机构是国家权力载体，也是推进国家治理现代化的组织力量。国家治理现代化离不开国家机构的谋划和推进，国家治理现代化对国家机构的履职能力提出了新要求。这些新要求具体体现在科学立法、依法行政、公正司法三个方面。

科学立法是法治中国建设的前提，也是国家治理现代化的体现。习近平在纪念现行宪法公布施行30周年大会上要求，全国人大及其常委会要加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径，通过完备的法律推动宪法实施，保证宪法确立的制度和原则得到落实。国务院和有立法权的地方人大及其常委会要抓紧制定和修改与法律相配套的行政法规和地方性法规，保证宪法和法律得到有效实施。我国虽然于2010年宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，但这并不意味着立法任务已全部完成。有许多重点领域还需加强立法，个别领域尚有“立法真空”。因此，要继续完善社会主义法律体系，并使所立之法符合正义性、规律性，具有可行性。

依法行政是依法治国的重要内容，也是国家治理现代化的基本要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革。创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。推进事业单位分类改革。完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。

公正司法是法治国家的标志，也是国家治理现代化的保证。党的十八大报告要求：进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。习近平多次强调，各级国家行政机关、审判机关、检察机关要坚持依法行政、公正司法，加快推进法治政府建设，不断提高司法公信力，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。要实现司法公正，必须深化司法体制改革，确保司法机关依法独立公正行使审判权、检察权；要让司法回归司法，既不能让司法机关变成立法机关，更不能让司法机关成为行政机关；要让司法机关真正地从事司法工作，实现和保障社会的公平正义；要建立健全社会监督机制，树立司法权威，不使司法判决成为无法兑现的空头支票。

其三，在人民群众的管理能力方面，要着力提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的水平。人民是社会主义中国的主人，也是国家治理现代化的推进力量，人民群众的管理能力最终决定着国家治理现代化的程度。根据国家治理现代化的要求，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的水平，重点在于健全民主制度、丰富民主形式，保证人民群众依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保证人民群众享有广泛权利和自由。

民主选举，是指人民群众根据自己的意愿，按照法定形式，选定国家各级代表机关的代表和某些国家公职人员的行为。民主选举有直接选举和间接选举两种基本形式。人民群众通过民主选举实现其基本政治权利。民主决策，指在决策的规则和程序方面，保证广泛的人民群众参与，倾听人民群众意见并集中民智，使决策建立在民主和科学的基础之上。民主管理，指人民群众作为政治主体参加国家事务和企事业的管理，行使宪法赋予的各项权利并承担宪法赋予公民的责任和义务，特别在基层社会自治中，人民群众直接管理自己的事务。民主监督，指人民群众根据宪法赋予的权力，对国家各级代表机关和公职人员进行监督，以纠正各种违法行为，维护自己的民主权利。

必须强调，人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力不是天生的，而是在民主实践中逐步提升的。因此，要丰富民主形式，拓展民主渠道，让人民群众在民主实践中学会民主，在法治实践中遵循法治，只有当广大人民群众真正成为国家和社会的主人的时候，国家治理现代化才会最终实现。

四、坚持依法治国，推进国家治理法治化

推进国家治理体系和国家治理能力的现代化，不仅需要改革和完善现有的体制机制、法律法规，而且必须使这些体制机制和法律法规发挥应有的作用，也就是说，国家治理现代化其实也是一个法治化的过程。因此，坚持依法治国，推进国家治理法治化，是实现国家治理现代化的一个重要着力点。

第一，推进党的执政方式法治化。中国共产党在国家建设中起着整合社会、提供领导、保证发展的核心作用，并因此成了中国法治化建设发展不可缺少的前提。党的执政方式法治化是中国法治化建设顺利推进的前提和有力保障。要推进党的执行方式法治化，首先，关键在于确立有中国特色的权力制约机制，通过合理划分党与人大、行政和司法的权力，同时探索建立党内权力制约机制，进而使党的权力运行法治化。其次，要推动党的执政方式由主要依靠政策转向依靠宪法和法律，使党的政策的制定在宪法和法律的框定内进行。最后，推进党的执政方式法治化还要求实现党的意志与法律意志的有机统一，确保党领导的程序法治化，从而推动政党法治的实现。

第二，推进国家与社会关系法治化。国家与社会关系是法治化建设着重处理的方面，二者关系处理的如何直接关系国家自主性和社会自主性的程度。国家与社会关系法治化，一方面，要强化有限政府理念，通过司法审查密度的强化、法定程序的严格化和行政过程的公开化等多层次多渠道对国家权力予以限制，推动国家权力的科学定位。另一方面，要拓展公民权利，通过确认和保障公民的知情权、参与权等程序性权利，来保障公民权利。

第三，推进中央与地方关系法治化。“为保障中央与地方的权力运行不偏离宪法所确立的框架和结构，应当建立中央与地方关系的宪法保障制度”①，从而将中央与地方关系处理纳入具有稳定性、规范性和可操作性的法治轨道。一是应把国家权力的纵向配置纳入具有最高权威的宪法范围，央地关系的核心是权力划分，没有权力划分则央地关系法治化就会流于空谈；二要建立灵活有序的调整机制，“建立中央与地方的权力划分机制、行政系统内部调控机制以至司法审查制度。中央与地方之间、地方与地方之间有可能发生权益冲突。调处纠纷的途径除了行政的、协商途径外，司法的途径是纠纷调处的最终有效途径”②。

第四，推进政治参与法治化。依法有序的公民政治参与是国家治理体系和国家治理能力现代化的必然要求，保持公民政治参与均衡性是国家治理体系和国家治理能力现代化的重要内容，也是公民政治权利得以实现的重要方式，反映着公民在社会政治生活中的地位、作用和选择范围，体现着政治关系的内容。政治参与法治化是通过为公民政治参与活动提供法治平台，引导民众有序开展政治参与活动。推进政治参与法治化，要求不断强化和拓展政治参与的制度化渠道，进一步发挥人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、村民自治等社会主义民主政治制度，推进信息公开化的法治化进程，在保证公民知情权的前提下为政治参与提供必要的基础性条件，从而提高民众的参与质量。

注释

①熊文钊：《法律保障央地关系》，《瞭望》2005年第49期。②杨海坤、金亮新：《中央与地方关系法治化之基本问题研讨》，《现代法学》2007年第6期。

责任编辑：浩淼中州学刊2014年第10期中国特色协商民主理论研究的历程、现状及思考2014年10月中 州 学 刊Oct.，2014

第10期（总第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10