科学确立中国国家治理现代化的衡量标准

虞崇胜

摘要：推进国家治理现代化是我国全面深化改革的总目标。而要推进国家治理现代化，必须确立国家治理现代化的标准。根据国家治理现代化的科学内涵和中国的具体国情，中国国家治理现代化的衡量标准应包括民主化、法治化、制度化、科学化、效能化、公平化等六个方面。这是一个国际化与本土化相结合的标准体系，既体现了全球化时代国家治理的总体趋势，又反映了中国社会主义初级阶段和全面深化改革时期的具体要求。只要严格遵循这些标准，我国国家治理现代化的目标就一定能够实现。

关键词：国家治理现代化；衡量标准；国际化；本土化

中图分类号：D62文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）10-0005-05

推进国家治理现代化是建设现代化国家的必经之路。要推进国家治理现代化，就必须确立国家治理现代化的标准。如果不确立国家治理现代化的标准，国家治理进程与国家治理目标就有可能南辕北辙。因此，科学确立国家治理现代化的标准，对于推进国家治理现代化具有头等重要的意义。毫无疑问，国家治理现代化的标准是人们主观确定的，但国家治理现代化作为现代化的重要组成部分，必须符合现代化的一般要求，不能脱离人类政治文明发展的大道。因此，国家治理现代化的标准既要符合国际化的标准，又要具有本土化的特色。

一、国家治理现代化的科学内涵

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。明确提出国家治理现代化的总目标，不仅对于全面深化改革具有直接指导作用，而且对于坚持和发展中国特色社会主义、最终实现社会主义现代化有重大理论意义和实践意义。

“现代化”是人类社会发展的新形态和新趋势。现代化（Modernization），在英语中是一个动态的名词，是使其成为现代（to make modern）的意思。Modern（现代）这个词，在欧洲文艺复兴时期的著作里首先使用，人文主义者用它来表达与中世纪时代（农耕时代）相对立的一个新时代。因此，从最早提出的“现代”到后来出现的“现代化”，就是指从农业社会转型为工业社会，使农业社会所具有的典型特征转变为工业社会所具有的典型特征。

毫无疑问，现代化进程是伴随着工业革命而开始的，最早发生在西欧，然后兴盛于美国大陆，继而扩展到东亚和世界其他地区。现代化带来了高度发展的生产力，推动了国家制度转型和社会形态变迁，诸如从手工劳动转向机器操作，自然经济转向市场经济，社会固态转向社会流动，信息封闭转向信息传播，习俗惯例转向规章制度，思想意识保守单一转向开放多元，乡村文明转向都市文明，文盲转向知识，愚昧转向科学，人治转向法治，专制转向民主，等等，从而使现代化国家走在了世界的前列。

中国是有着悠久文明的国家。在世界几大古代文明中，中华文明从没有中断，延续发展至今已经有5000多年历史。在工业革命发生前的几千年时间里，中国经济、科技、文化一直走在世界的第一方阵之中。近代以降，中国的封建统治者夜郎自大、闭关锁国，导致中国落后于时代发展步伐，中国逐步沦为半殖民地半封建社会。在人类社会走向现代化的征程中，中国落后了。

自1840年鸦片战争以来，先进的中国人为探索现代化的道路，曾经展开了不屈不挠的斗争。但是，无论是地主阶级改革派、求富求强的洋务派，抑或是资产阶级改良派，都没有找到民族独立、国家富强、人民幸福的正确道路。1911年，孙中山先生领导的辛亥革命，推翻了统治中国几千年的君主专制制度。但是旧的制度推翻了，中国将向何处去的问题并没有得到解决。为了寻找适合中国国情的发展道路，君主立宪、帝制复辟、议会制、多党制、总统制都试过了，结果都行不通。最后，中国选择了社会主义道路。

新中国成立以来，中国共产党对于现代化的追求已经经历了半个多世纪：从20世纪60年代提出工业、农业、国防、科学技术“四个现代化”，到20世纪70年代认识到“四化”不是现代化的全部内容而提出建设“社会主义现代化国家”，再到十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，历史真实地记录着中国人民寻求现代化的奋斗历程和曲折轨迹。

推进国家治理现代化，首先要确立国家治理现代化的标准，而要确立国家治理现代化的标准，首先要回答什么是国家治理现代化。虽然国家治理现代化有着特殊的中国语境，但也必须符合国家治理现代化的一般规律和要求。

“治理”是从20世纪90年代开始出现在国际社会科学界的一个新概念。它所对应的英文单词是Governance，翻译成“治理”。国家治理，是相对国家政治基本制度安排而言，主要指国家在基本权力安排既定的情况下，如何使国家权力运行合法、顺畅、高效并得到社会认同的问题。

20世纪90年代以来，西方政治学和经济学家赋予了“治理”一词新的含义，其涵盖的范围已远远超出了传统的经典意义。“治理”与“统治”是两个既相联系又有区别的概念；“治理”源于“统治”，又发展了“统治”，其基本内涵也在与“统治”的比较中得到深化和确证。根据治理理论学者格里·斯托克的概括，到目前为止，对“治理”的理解共有五种主要观点：一是治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；二是治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；三是治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；四是治理意味着参与者最终将形成一个自主网络；五是治理意味着办好事情的能力并不限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。

国家治理现代化是一个全新的概念。它与一般意义上的管理、治理、国家治理是有区别的，只有深度认识和准确把握这些区别，才能有效地推进国家治理现代化。

其一，不能将治理理解为就是管理。国家治理体系、治理能力所强调的治理，同管理既有联系也有区别。管理一般指自上而下的纵向管理、垂直管理，并且管理主体单一，由此而来的横不到边、纵不到底的管理空白、管理漏洞甚多。而治理既包括各方面的科学管理，也包括法治、德治、自治、共治等内涵。治理在内涵上比管理更宽泛，参与共同治理的主体更多元。

其二，不能将国家治理简单理解为治理问题。因为单纯的治理只是一个方法问题，而国家治理基本上是一个制度问题，它包括制度体系和制度执行力两个方面。离开制度建设和制度执行力，不可称之为国家治理。

其三，不能将国家治理理解为就是全面深化改革总目标。因为全面深化改革总目标是两句话——“发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。脱离“发展和完善中国特色社会主义制度”，片面强调国家治理现代化，这不是全面深化改革的总目标。

其四，不能离开“现代化”谈国家治理问题。如何推进国家治理，那是所有社会都会做的事情，如果不能将国家治理与现代化结合起来，那种国家治理有可能会成为新一轮权力集中和专断。现代化是现代国家治理的宿命。如果国家治理不能实现现代化，只是在管理方式和管理手段上打圈子，那是不可能有好效果的。

总之，所谓国家治理现代化，主要是指国家治理体系和治理能力适应现代社会发展要求的进化过程，其直接目标是完善和发展中国特色社会主义制度，其最终目标是建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。

当中共十八届三中全会公开宣示推进国家治理现代化之时，人们不约而同地意识到，国家治理现代化对于正在实现中华民族伟大复兴的中国来说，无疑是继“现代工业、现代农业、现代国防和现代科学技术”（“四个现代化”）之后的“第五个现代化”。相对于前四个现代化而言，国家治理现代化将是一场深刻的制度变革和治理变革。国家治理体系和治理能力现代化，既是国家制度的现代化和制度执行力的现代化，也是执政党执政方式和执政能力适应现代化发展的一次华丽转身。推进国家治理现代化，是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现社会主义现代化的题中应有之义，是中国特色社会主义发展的新阶段和实现中华民族伟大复兴的新征程。

二、关于国家治理现代化标准的有益探讨

自提出现代化以来，围绕着国家治理现代化的标准，不同时期都有许多学者和政治家做过有益的探讨，特别是20世纪下半期，围绕着发展中国家向现代国家转型，一些著名的政治学家都参与了这种讨论。

20世纪60年代，美国著名政治学家集中研究了发展中国家的现代变迁，写成《变化社会的政治秩序》一书。亨廷顿认为，与政治关系密切的现代化，可以归纳为三点：权威的合理化、结构的离弃化（机构的分权化）、大众参与化。这三点“构成了现代政体和传统政体分水岭”。①

当代政治学者弗兰西斯·福山在《治理》杂志（Governance）2013年7月刊上发表《什么是治理》（What Is Governance）的评论文章，开门见山就提出，所讨论的“什么是治理”，并不是界定、占领定义制高点意义上的，而是讨论如何衡量治理，如何衡量“好的治理”（善治）。福山没有给“治理”下定义，而是给出了4个评价标准：程序性衡量（procedural measures）——政府官员的行为符合既定的规则；能力衡量（capacity measures）——汲取社会资源（尤指税收）能力角度；输出衡量（output measures）——国家治理显现效果角度；官僚自主性衡量（measures of bureaucratic autonomy）——政府机构在规则范围内，相对独立、灵活变通地执行可操作政策。福山特别强调治理绩效，他认为，在当代政治科学中，对行政机构和官僚组织的功能的重视程度相对不足。许多人都对研究权力受限或制衡的政治机制感兴趣，比如民主责任或法治政府，却很少有人注意掌握和操作权力的机构以及治理的绩效。因此，他提出现代治理应该研究如何通过调动职业官僚的积极性进而激活政治资源和提高治理绩效。

亨廷顿和福山等提出政治现代化标准和治理标准，并非符合不同国家的现代化实际，但对于我们探讨国家治理现代化的衡量标准无疑具有参考价值。

最近几年，国内学者围绕着国家治理问题展开过系统研究。十八届三中全会提出推进国家治理现代化的目标后，许多学者在探讨中国治理体系和治理能力现代化时，不约而同地对国家治理现代化的标准展开了讨论。

俞可平认为，国家治理体系的现代化是社会政治经济现代化的必然要求，它本身也是政治现代化的重要表征。衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少有五个标准。其一是公共权力运行的制度化和规范化，它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序。其二是民主化，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位。其三是法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力。其四是效率，即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益。其五是协调，现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。②

李忠杰认为，国家治理体系和治理能力现代化既要体现中国国情又要符合世界潮流，关于治理现代化标准，“大致上，应该包括民主化、法治化、科学化、制度化、规范化、程序化、高效化这样几个基本的要求。它们共同作用所要达到的目标，应该是指整个国家和社会处于既充满活力又比较和谐的状态。总体上，是建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家”③。

许耀桐指出，现代化改变了人类的命运，带来了人类社会11个方面的变化：机械化、信息化、科技化、市场化、社会化、城镇化、知识化、民主化、法治化、制度化、多元化。其中机械化、信息化、科技化主要属于生产力和生产率的范畴层面，市场化、社会化、城镇化、知识化主要属于经济和社会发展的范畴层面，只有现代化中的民主化、法治化、制度化、多元化，才与国家治理密切相关。“由此可见，尽管现代化与国家治理不是全部直接勾连，但民主化、法治化、制度化、多元化所造成的波及影响实属重大深刻。因此，国家治理现代化不是可有可无的问题，而是现代化过程中的题中应有之意。国家治理现代化的出现，就是要求由国家主导的公共事务治理必须达到民主化、法治化、制度化、多元化，包含法治、德治、共治、自治。”④

胡建淼认为，国家治理现代化关键在法治化。他指出：“国家治理的现代化，主要表现为民主化、法治化、科学化、文明化。这‘四化既是现代化的内容要素，同时也是衡量现代化的综合标准。民主化是要求在国家治理中，人民有更多的参与权；法治化是要求一切组织和个人的行为必须在宪法和法律之下，在法定轨道内进行；科学化是要求管理制度和管理方法必须符合科学规律，克服主观决策；文明化是要求以人为本，彰显真善美，实现善治。”⑤

边立新认为，深化改革是在新的历史起点上的伟大变革，因而充满了许多新的历史特点。准确把握改革的历史特点实际上就是把握了国家治理现代化的历史特点。他认为全面深化改革主要有四大特点：现代性、整体性、深刻性、公正性。⑥

另外，有的学者从中国经济社会发展的要求出发提出国家治理现代化的四条标准：适应经济社会发展；发展人民民主；坚持依法治国；体现成本收益。

上述中外学者关于国家治理现代化标准的讨论，从不同侧面涉及国家治理现代化的核心问题，对于科学理解和把握国家治理现代化的精髓非常有益。然而，任何衡量标准都不会是放之四海而皆准的，科学的衡量标准必须严格依据于不同社会场域和时代场域。因此，要确立中国国家治理现代化的标准，必须紧密结合中国的现实国情和全面深化改革的需要。

三、科学确立国家治理现代化的衡量标准

讨论国家治理现代化的衡量标准，应该不能脱离国家治理的目的。根据历史经验和现实要求，国家治理的目的，说到底是为了国家的长治久安。如何实现国家长治久安，这是古今中外一切政治家追求的终极目标。进入现代以来，在实现国家治理现代化的过程中，逐渐形成了国家治理、政府治理、社会治理等一系列概念。尽管人们对这些概念的解释和定义各有不同，但一个基本的事实是，公司治理的目的是要保证企业的良性发展，其核心在于处理所有权和经营权的关系；与此相应，国家治理的目的也在于实现国家的良善管理，其核心是处理官民关系。在传统国家，官民关系体现为“统治者和被统治者的关系”，而在现代国家，官民关系则体现为“委托与代理关系”。因此，国家治理现代化意味着在承认“主权”与“治权”分开的基础上，确保“政府治理”与“社会治理”的协同配合。

国家治理的目的当然是实现国家的善治，消除国家发展中的各种风险，保持国家的可持续发展。具体来说，国家治理现代化的任务就在于寻求合理和科学的制度安排，实现国家的长治久安和繁荣发展，使之不至于因为政治领袖的变更和政权的更替而陷入混乱，或者使国家的发展因不良治理而被迫中断。

那么，什么样的状态才算是国家的长治久安呢？从理论上说，所谓国家的长治久安，并不只是谋求一个王朝或一个政权或某个执政党几十年或上百年的延续，而是要彻底结束王朝更迭、政权更替、政党轮替中的暴力现象，从而彻底避免内战、暴乱和起义等血腥和无序变故。因此，国家的长治久安，意味着暴力革命的终结和治理的科学化。

现代国家治理有高标准，也有低标准，但高标准和低标准并不是绝对分离的，而是相互结合和相互联结的。

首先，国家治理现代化应该着眼于国家治理的高标准，也就是要保证国家长治久安。实现国家长治久安的措施很多，但最根本的还是国家制度。制度带有根本性、长期性、稳定性。因此，中国国家治理现代化的终极目的是完善和发展中国特色社会主义制度。国家治理体系和治理能力，是国家制度和制度执行力的集中体现。全面深化改革的长远目标就是构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的制度更加定型。

其次，国家治理现代化应该立足于国家治理的低标准，也就是防范国家的危机。从中国的情况来说，国家的最大危机是什么？简单的说法是亡党亡国；政治学的表述是国家分裂、政权更迭、政党轮替。什么局面会导致这样的危机和风险？经验研究显示，无非几种情况：一是对外战争战败；二是外力颠覆；三是精英集团分裂；四是官逼民反，人民革命。如何降低国家的风险，避免上述危机？这就是国家治理现代化必须解决的最重要和最紧迫的问题。

由上可知，国家治理现代化所要完成的直接任务，就是要让国家的发展彻底脱离权力更迭的捆绑。国家治理现代化固然有许多指标，但是，不可否认的事实是，只有当一个国家的发展不再与权力更迭紧密相连的时候，也就是国家的发展与政治上层的变动相脱节的时候，这个国家才进入了现代国家的行列。

现代国家治理是一个复杂的治理过程，其关键在于现代国家制度的构建与执行。现代国家治理需要借助于制度的力量，充分动员国家各个方面的力量，以多元共治激发国家权力体系、社会组织体系与市场结构体系的活力，并且促使各方主体积极互动，通过实施法治、德治、共治、自治，以实现国家治理现代化的预期目标。

鉴于现代国家治理的复杂性，衡量国家治理体系和治理能力现代化的标准很多，但至关重要的有六条：

其一，民主化。人民成为国家政权的所有者，能够通过合法的渠道直接地或通过自己选举的代表，参与国家（政府）政策决策、执行和监督等国家治理的全过程，并拥有追究责任者的制度化手段。国家治理应是“更少的强制，更多的同意”，“寓管理于服务之中”，“更多的对话协商沟通合作，更少的独断专行”，“更多的激发权能，更少的排斥和歧视”。

其二，法治化。国家政权的所有者、管理者和利益相关者参与国家治理的行为，都应纳入法治化的轨道；国家公共权力的运行也应受到宪法和法律的约束；以规则和程序之治代替人治。

其三，制度化。制度具有根本性、长期性和稳定性。国家治理不同于一般治理，它主要体现在国家制度的构建和执行力上。因此，制度化是国家治理现代化的核心变量，现代国家治理要将制度建构和执行放在重要位置，围绕如何实现制度化和提高制度执行力而展开。

其四，科学化。各类治理主体拥有更多的自主性，他们履行各自功能的专业化和职业化分工程度不断提高；执政党和政府机关协调其他治理主体的能力、进行战略和政策规划的能力不断提高等。

其五，效能化。国家治理是有意识的行为，推进国家治理现代化的目的就在于将制度优势转化为治理效能。推进国家治理现代化，既要抓住基本制度的发展和完善，也要注意提高制度执行力，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。

其六，公平化。随着全球化和市场化的发展，社会群体和利益日益分化，公平问题成为制约国家和社会平衡发展的重要问题。推进国家治理现代化，就是要运用现代治理的理论和方法，实现权利公平、机会公平和规则公平，维持国家和社会的长治久安。

以上六个方面的标准，是一个国际化与本土化相结合的标准体系，既体现了全球化时代国家治理现代化的总体趋势，又反映了中国社会主义初级阶段和全面深化改革时期的具体要求。只要严格遵循这些标准，我国国家治理现代化的目标一定能够实现。

当然，任何标准都有其特定的时空范围，一旦时空发生变化，标准就必须变化。改革实践无止境，解放思想无止境，国家治理现代化的标准也会随着全球化发展的步伐和我国国家治理现代化的进程而调整，但作为标准的标准——国际化与本土化相结合的原则不会变，也不能变。

注释

①[美]塞缪尔·亨廷顿：《变化社会的政治秩序》，三联书店，1989年，第32—34页。②俞可平：《衡量国家治理体系现代化的基本标准——关于推进“国家治理体系和治理能力的现代化”的思考》，《北京日报》2013年12月9日。③李忠杰：《治理现代化科学内涵与标准设定》，《人民论坛》2014年7月上。④许耀桐：《“第五个现代化”独特内涵与历史轨迹》《人民论坛》2014年4月上。⑤胡建淼：《国家治理现代化关键在法治化》，《学习时报》2014年7月14日。⑥边立新：《全面深化改革的四大历史特点》，《学习时报》2014年6月16日。

责任编辑：浩淼中州学刊2014年第10期经济发展方式转变与政府治理模式转型2014年10月中 州 学 刊Oct.，2014