中国海洋行政管理的职能定位与机构创新

2014-11-14大连海事大学公共管理与人文学院姜秀敏陈华燕

世界海运 2014年6期

大连海事大学公共管理与人文学院姜秀敏陈华燕

一、中国海洋管理职能现状

(一) 中国海洋管理现有职能设置

当前中国海洋管理机构主要有海洋局和海事局，由于海事局的主要职责范围是海上交通相关事宜，而本文的研究重点在海洋资源的管理，对海事局的相关事宜暂不涉及。

为了对海洋进行管理，政府在中央设置了国家海洋局，在地方设置了各地方的海洋局（如天津市海洋局）或类似海洋局的机构（如辽宁海洋与渔业局）。在中央一级国家海洋局下设了3个分局（北海分局、东海分局和南海分局）作为海洋综合管理的二级管理机构。国家海洋局对海洋进行综合管理，3个分局作为国家海洋局的派出机构，其职责涉及海洋监测、监视，维护海洋权益，协调海洋开发，保护海洋环境等方面。地方海洋管理机构与中央海洋管理机构统一，只是在范围、层次以及作用上局限于地方[1]。

十二届全国人大一次会议重组了国家海洋局，将原国家海洋局、中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察等进行整合，重组为目前的国家海洋局，转变中国多年的“多龙治水”为“二龙治水”（指国土资源部下属的国家海洋局和交通运输部下属的国家海事局），打破中国原先海洋管理部分领域的混乱局面，提升了海洋管理的效果。

(二) 中国海洋管理职能设置存在的问题

1.二级管理区域划分范围过大

目前大多数国家对海洋的管理都采用了海洋区域管理的模式，中国按照海洋区域管理的模式设置了北海分局、东海分局和南海分局①，每个分局负责其所辖海域内的海洋管理事务。

以北海分局为例，其管辖区域是苏鲁交界的绣针河口以北的中国海域，这当中包含了渤海海域和黄海北部海域，涉及的省市有辽宁、河北、天津、山东，可见北海海域管辖海域宽广。加之海洋的多样性和各个省市经济发展状况的不同，就造成了区域内部各地方政府海洋管理的效果存在差异，过宽的管辖区域削弱了海洋管理的成效。

2.海洋管理职能设置粗糙

从纵向上看，中国海洋管理机构共分为三级，每一级管理机构都相应地设有政策性职能（如制定海洋发展规划）和事务性职能（如开展海洋环境保护工作）。在实践中，其政策性职能发挥功能的强弱由上到下递减，而事务性职能发挥功能的强弱由上到下递增，各层级并没有根据海洋管理机构的特点进行合理划分，从而造成各级海洋管理机构在开展管理活动过程中所发挥的功能不充分[2]。

从内部上看，中国地方海洋管理机构主要是地方海洋局，根据海洋管理的具体工作内容，各海洋局又内设了一些专业职能的海洋管理处,但在职能分配的过程中，对海洋处的职能只是进行了笼统的分配，缺乏具体细则。职能分配的不明晰导致职能运用流于表面、出现问题之后各部门相互推诿等现象。

3.地方之间海洋管理缺乏协调机制

中国海洋管理实施的是统一监督管理与分部门、分级管理互补的机制，由国家海洋局进行海洋管理相关事务的

① 北海分局负责管辖苏鲁交界的绣针河口以北中国海域，东海分局负责管辖北起江苏连云港南至福建东山诏安头的中国海域，南海分局负责管辖其余的中国海域。http://www.soa.gov.cn/统一监督管理，各地方海洋管理机构根据地方的实际情况进行分级管理。然而海洋具有流动性，相邻海域的海洋资源管理事务存在着一定的关联性。

以渤海海域为例，由于各区域自然状况具有相似性，因而无论是海洋资源开发，还是海洋环境保护等，沿岸各个地方海洋管理机构都具有合作的契机。而实际上，各个地方大多是各自发展自己的海洋管理，即使有合作，也多为经济方面的合作，合作力度和深度不够。在面对海洋管理当中的突发问题时（如海洋污染），各地区本应加大合作，但是由于平时这种合作协调的机制没有长期稳定地建立起来，导致突发问题面前各地方海洋管理机构措手不及。

4.海洋管理职能的法律界定不明

中国海洋法律法规从20世纪70年代开始发展，当前中国海洋法律法规主要分为资源类、环境保护类、涉外海洋活动管理类和国家基本行政程序类②新华网：http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2005-07/11/content_3202428.htm.。其中，与本文研究内容相关的是海洋资源类法规中的《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》），其中《海域法》第3条规定“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权”③国家海洋局：中国海洋发展报告（2010），北京：海洋出版社，2010（5）：130.，然而整个《海域法》及其相关法律并未提及海洋管理机构在具体活动中职能的界定问题。

缺乏法律的界定，使得各级海洋管理机构在履行职能的过程中无法可依，容易导致职能滥用、职能运用无序化等不良后果。

二、对中国海洋管理机构职能的重新分析与定位

(一) 管理幅度与机构职能

管理幅度是指在一个组织当中，管理人员所能直接管理或控制的部属数目，这个数目是有限的，当超过这个数目时，管理效率就会下降；组织管理层次是指在职能等级链上所设置的管理职位的级数。

各级海洋管理机构的职能都有其既定的作用范围，其管理区域从上到下递减。以组织管理幅度的理论进行分析，中国海洋管理的二级管辖范围较大而削弱了海洋管理成效，是因为没有充分考虑到管理幅度和管理层级之间的关系④管理幅度与管理层次的关系：负相关。管理幅度大而层次少的组织（扁平结构）有利于上下级间的沟通，但同级之间的沟通较难；管理幅度小而层次多的组织（直式结构）利于同级之间的沟通，且分工明确、上下级协调容易，但不利于上级对下级的监督。。区域海洋管理的大趋势要求各区域海洋管理机构之间要加强合作，并进行明确的分工，因而应该增加管理层次，缩小管理幅度，更好地发挥海洋管理机构的职能。

(二) 管理者职能与机构职能

组织当中的管理者从上到下分为高层管理者、中层管理者和低层管理者。高层管理者是一个组织的高级执行者并负责全面的管理，他们的主要任务是制定组织的总目标、总战略，把握组织的发展方向；中层管理者的职责是贯彻高层管理者所制定的重大决策和管理意图，监督和协调基层管理者的工作，或对某一方面的工作进行具体的规划和参谋；基层管理者负责直接给下属作业人员分派具体工作任务，直接指挥和监督现场作业活动。

中国海洋管理机构作为海洋管理的领导单位，从中央到地方，分为国家海洋局、国家海洋局下设的分局和各地方海洋局三级。以管理者职能的理论分析，各级海洋管理机构的政策性职能和事务性职能发挥功能受限，主要因为各层级的职能划分忽略了本级海洋管理机构在整个海洋管理机构三级结构中所应扮演的角色，必须对各层级的职能分工进行定位，才能避免出现职能交叉重叠的现象。

(三) 组织结构形式与机构职能

事业部组织结构是指组织的高层领导下设立多个事业部，各事业部都有自己的产品和特定的市场，能够完成某种产品或服务的生产经营全过程。其优势在于组织内部成员分工明细、办事效率高、灵活度高、协调性和适应性强[3]。

各地区海洋局之间合作不足，各地方海洋局内设的海洋管理处的职能划分笼统。以组织结构形式的相关理论进行分析，这些问题都体现出了各级海洋管理机构在职能划分过程中的分工不清、协调性差，应当运用事业部组织结构形式对海洋局的组织结构进行调整，以明确分工，加强区域合作。

(四) 运营创新与机构职能

当前许多公共部门引入了私人部门的一些运营方式，招标投标⑤招标投标：在货物、工程和服务的采购行为中，招标人通过事先公布的采购和要求，吸引众多的投标人按照同等条件进行平等竞争，按照规定程序并组织技术、经济和法律等方面专家对众多的投标人进行综合评审，从中择优选定项目的中标人的行为过程。就是其中的一种。招投标对于招标人来说，可以降低运营成本、提升经营效益；对于投标人来说，可以刺激他们改进技术和服务，改善经营方式，加强组织间合作[4]。

各地方海洋管理机构作为一个自主的个体参与到海洋管理当中，彼此之间缺乏协调合作的动力。以招标投标的理论分析，各地方海洋管理合作不足，既有上述组织结构的原因，也有缺乏刺激其合作动因的关系，应该采取相关的措施，鼓励海洋管理机构的相互合作。

另外，作为典型的公共组织，海洋管理机构的运营离不开法律的规范。只有法律进行明确的规范，才能从真正意义上保证职能分工的明确和职能运行的有序、规范。

三、中国海洋管理机构改革与创新

(一) 缩小二级管理机构的职能范围

根据各区域海洋资源的特点、资源开发与保护的能力（包括劳动力、资本、技术等）、涉及拥有管辖权的行政区域之间的关联性（主要指交通通达情况、行政隶属情况等）等方面的不同，进行海洋管理二级管理机构管辖区域的划分，增设二级管理机构来分化原有二级管理机构的职能范围。

以国家海洋局北海分局为例，其所管辖海域为渤海海域和黄海部分海域，可将其进行细分，将渤海海域划分为辽宁海域、京津唐海域和山东半岛北部海域，剩下的黄海部分海域位于山东半岛南面，且与山东半岛北面海域联通，可与北面进行联通管理，进而撤销北海分局，设立辽宁分局（主管辽宁海域）、京津唐分局（主管京津唐海域）、山东半岛分局（主管山东沿岸渤海海域及黄海部分海域）。这样便缩小了二级管理机构的职能范围，使得他们的职能在既定范围内得到更为充分的发挥，避免管理漏洞的出现。

(二) 清晰各级管理机构的职能

1.理清纵向海洋管理机构职能

根据国家海洋局、国家海洋局下设的分局和各地方海洋局不同的工作性质，可将各级海洋管理机构的职能做出如下划分：

（1）国家海洋局的职能：制定海洋管理的总目标、总方向，把握住“海洋强国”的大方向；

（2）海洋分局的职能：贯彻落实国家海洋局的大政方针，监督和协调管辖区域范围内各地方海洋局的管理工作，并为地方海洋局具体工作的开展提供支持和参谋；

（3）地方海洋局的职能：拟定地方性法规、规章，制定地方性海洋管理规划，管理海洋经济相关事务，管理海域使用相关事务，保护海洋环境，组织海洋调查研究，进行海洋环境观测预报和海洋灾害预警应急等，维护海洋权益，参与有关海洋事务对外的合作与交流。

2.理清海洋管理机构内部各部门职能

以事业部式组织结构⑥事业部组织结构：组织的高层领导下设立多个事业部，各事业部都有自己的产品和特定的市场，能够完成某种产品或服务的生产经营全过程。对海洋管理机构内部的职能进行划分，以地方海洋局为例（如图1）：

（1）设立地方海洋管理委员会，由地方海洋局局长担任委员会主席，主要负责拟定地方性海洋管理的法规、规章，制定规划；

图1 地方海洋管理机构组织结构图

（2）海洋管理委员会下设各个分部门，由不同的地方海洋局副局长担任部门主管，分管经济、环保等各项具体事务；

（3）海洋管理委员会的委员由各个部门的主管构成。

各主管部门在日常工作中拥有充分的自主权，因为各部门自身拥有计划、组织、协调、控制等管理过程中涉及的各项能力，因此可以对部门事务的未来发展进行独立规划，并独立进行实施，在需要其他部门协助时，也独立与其他部门进行协商[5]。

(三) 建立区域海洋协调管理机制

区域海洋的协调包括区域内部的协调和区域之间的协调。区域内部的协调主要靠主管区域海洋管理的分局（如辽宁分局）来统筹协调，由分局制定管理规划，要求下属各地方海洋局对规划进行贯彻落实，这种协调比较容易实现。

协调管理最困难的是各区域之间的协调。一方面，区域之间的协调可借鉴组织结构类型中的“矩阵型结构”的协调模式，国家海洋局在确定一个发展项目或规划时，根据实际需要，从全国各个分局选择出适合完成项目的分局组成“项目组”，各分局之间为完成同一项目而进行资源的共享与协作，实现优势互补。另一方面，由于国家给各个分局都配置了一定的职能，各分局在法定范围内对这些职能拥有自由的所有权，因而国家应鼓励分局之间通过谈判磋商，自主地形成合作关系，组成合作项目组，就区域之间的事务进行协调与处理，将招投标的方式引入国家海洋管理当中来。国家海洋局给出项目，各区域分局自行组成项目组参与招标[6]。

当然，地方海洋局之间的协调也可参照区域分局之间的协调来进行。