工程总承包模式在国内推行障碍及对策

李杰

[提要] 本文重点剖析工程总承包模式在国内推行面临法律法规不健全、建设单位不认可、施工单位极力反对、监理制度不适应、工程总承包企业内部制约、工程报建与档案体系不配套、施工图审查约束等障碍，提出从完善法律法规、建立配套制度、政府引导市场、提高企业实力等方面施以努力，以获得工程总承包模式在国内全面推广的目标。

关键词：工程总承包；障碍；对策

中图分类号：F27 文献标识码：A

原标题：工程总承包模式在国内推行的障碍与对策研究

收录日期：2014年7月22日

一、引言

工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。工程总承包有缩短工期、减少投资、减少业主协调量，业主更有精力做其他业务、采用固定总价可降低业主费用风险、承包商更愿意开展设计优化、利于培育专业化管理团队等的优势。国际上，设计院为主体参与工程总承包的建设模式正逐渐赶超传统的设计招标施工（DBB）模式，成为最主要的建设模式。工程总承包模式在国内也已推广多年，在石化、核电、火电、水电等行业已普遍应用，然而工程总承包模式在国内推行中去屡遇障碍，应用领域多限于垄断行业，市场份额也远不如传统DBB模式。

二、工程总承包模式在国内推行的主要障碍

（一）法律法规不健全。当前，支撑我国建设工程体系的法律框架主要有《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国合同法》，三部法律对规范建设行业的各项活动起到了基础性、原则性的作用。然而，三部法律对工程总承包这一国际通行模式却提之甚少，仅在《建筑法》中提及，且将其定位在“提倡”的地位，其余两部法律则只字未提。《招标投标法》及其支持性文件《招标投标法实施条例》和《工程建设项目招标范围和规模标准规定》仅对工程建设项目的勘察、设计、施工、监理、设备材料采购等相对独立的环节进行了规范，没有规定工程总承包模式的招标方式与实施细则。《合同法》第269条将建设工程合同定义为包括“工程勘察、设计、施工合同”，导致工程总承包合同只能适用于第124条无名合同的范畴。尽管建设部2003年发布了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，明确推广工程总承包模式的意见，其他行业主管部门也先后发布了推广工程总承包模式的管理办法与制度，但是这些文件最多仅为部门规章，尚达不到法规层面，更不用说法律，其执行效力了然可见。此外，法律法规的不健全还导致工程总承包从业人员资质方面的尴尬，出现了没有相关执业资格证书的人员可以从事工程总承包项目管理，并且监管着有执业资格证书的施工单位各类人员。综上所述，三部基础性法律对工程总承包法律地位的明确不坚定、不健全，导致工程总承包模式在法律层面支撑力度显得十分不足。

（二）建设单位不认可。建设单位的不认可主要表现在以下几个方面：一是政府或国有企业作为建设单位的项目，官本位的思想强烈，认为增加工程总承包单位将大大削弱其对项目的控制力，缩减大量利益寻租空间。对于私营企业作为建设单位的项目，没有看到工程总承包模式在缩短工期、优化设计、降低造价方面的优势，认为增加一方的介入必定将攫取企业的利润；二是建设单位对部分法律条款理解有误或不了解工程总承包模式的合法性，这在设计院为主体的工程总承包模式中尤为常见，由于设计院一般没有施工资质，其只能将施工工作全部发包给施工单位，建设单位以《招投标法》中规定中标人只“可以将中标项目的部分非主体、非关键性工作分包给他人完成”为理由，拒绝采纳工程总承包发包模式以规避法律风险；三是建设单位对设计院施工管理的能力持怀疑态度，认为设计院的优势在于设计创新技术，施工技术与管理则仅是施工单位的强项。

（三）施工单位极力反对。国际上通行的工程总承包一般由设计院（工程公司）开展，这在国内也是如此，设计院在占领设计市场的同时，亦在谋求工程总承包市场的拓展，从而使设计院与施工单位在采购与施工市场中有了竞争，导致工程总承包模式遭到施工单位的极力反对，主要原因有：①设计院作为工程总承包单位使施工单位增加了一个监管单位；②设计院的参与在一定程度上将剥夺施工单位的利润空间；③工程总承包单位介入后，安全生产的责任主体仍是施工单位，对其有所不公平；④设计院承担工程总承包后，可以将包括主体工程的全部工程发包给施工单位，而施工单位则不能如此操作，亦然有不公平的成分。

（四）监理制度不适应。《建筑法》和《建设工程质量管理条例》规定国家推行建筑工程监理制度，并明确了必须实行监理的工程范围。然而，《建设工程监理规范》以监管对象是施工单位为出发点进行编写，忽视了工程总承包模式。于是以设计院为主体的工程总承包模式下，出现了两种不同的理解，部分监理人员认为监理只针对工程总承包单位，因为与建设单位的监理合同明确的监管对象是工程总承包单位；部分监理人员认为监理既针对工程总承包单位，也针对施工单位。第一种情况仅监管工程总承包单位将使监理规范很多内容无法实施；第二种情况不符合监理合同约定，且造成监理单位与工程总承包单位项目管理工作的重叠。在实际工程中，监理也往往是既监管工程总承包单位，又监管施工单位，出现了施工单位受工程总承包单位和监理单位的双向监管，而实际上监理单位根据合同理应不监管施工单位的尴尬局面。

（五）工程总承包企业内部问题的制约。尽管建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》中明确鼓励具有工程勘察、设计或施工总承包资质的勘察、设计和施工企业发展成为具有设计、采购、施工（施工管理）综合功能的工程公司，企业战略转型的不坚定却制约了工程总承包的发展，主要表现在以下方面：①企业组织架构没有实质调整，不适应工程总承包业务发展；②施工单位设计技术实力弱，设计分包后无法把控整体方案，工程总承包优势显不足；③设计院工程总承包优势明显，但设计与施工脱节，未能发挥工程总承包缩短工期、优化设计、节约投资的长处；④企业综合项目管理人才严重短缺。

（六）工程报建与档案体系不配套。由于各项配套制度没有完善，现行的工程报建与档案管理体系均仅适用于传统的DBB模式，工程总承包模式，特别是设计院为主体的工程总承包在执行过程中往往碰到诸多盲点，这在工程报建与工程档案管理（包括交验资料、安全资料等）方面尤为突出。工程报建方面，往往出现工程报建无法受理，部分项目报建时将设计院认定为施工单位，部分项目则只能以施工单位的名义报建；交验资料方面，亦没有工程总承包单位签字栏，部分项目整套交验资料没有出现工程总承包单位名称，部分项目设计院在施工单位栏签署，部分项目施工单位栏采用总包单位与施工单位双签的方式解决。工程报建与档案体系的不配套，增加了建设单位与政府主管部门的沟通成本，直接挫伤其采用工程总承包模式的积极性。

（七）施工图审查的约束。我国实行施工图审查制度，要求施工图经过有资质的第三方审查机构审查合格后方可办理施工许可证并开工。在部分行业，是允许部分工点提前开工并实现设计与施工在时间上的搭接。而在建筑市政行业，施工图审查备案表是办理施工许可证的前置要件，且只有全部完成施工图后，才可以办理备案表，造成建筑市政行业工程总承包模式在缩短工期方面优势全无，十分不利于推广。

三、扩大工程总承包模式在国内推行的主要对策

（一）完善法律法规，解决基础性问题。国内工程总承包推行的首要问题是法律法规不健全，解决问题的首要对策也是完善法律法规，从立法上解决基础性、根本性问题，才能有效地引导与推广工程总承包模式。建议在《建筑法》中将工程总承包发包模式的定义、从业资格、招投标方式、监管方案等进行原则性地规定；在《合同法》中将工程总承包合同明确定义为建设工程合同，并规定工程总承包合同参与主体的权利、义务等方面的原则性内容；在《招投标法》中增加工程总承包发包模式招标、投标的工作程序与要求，建立工程总承包招投标机制。

（二）建立适合工程总承包模式的各项配套实施细则与制度。法律法规的完善解决的是工程总承包基础性、原则性问题，还需要建立一套完整的、适合工程总承包的实施细则与制度，这些制度包括工程总承包招投标实施细则、取费标准、合同示范文本、从业人员资质要求、施工图审查制度、报建制度、监理制度、验收档案体系等。这些实施细则与制度需要在合法的前提下，对工程总承包与施工总承包区别对待，以便为工程总承包的推广创造良好的政策环境。如规定设计院为主体的工程总承包模式可以不使用监理，工程总承包模式下基础与主体结构图纸分批次审查通过后可以先行开工等有利于工程总承包推广的配套制度。

（三）政府引导市场，宣传推广工程总承包模式。政府的市场引导对工程总承包模式的推广将十分有效，政府可以通过税收制度、补贴制度等措施进行市场引导，也可以在政府投资项目与国有企业投资项目中加大工程总承包发包模式的应用范围与频次，并对项目的应用效果进行总结，宣传应用经验，推广工程总承包模式带来的效益，引导更多政府投资、国有企业投资以及私营企业投资项目采用工程总承包模式。

（四）提高工程总承包企业综合实力。工程总承包企业要关注内部问题，通过改革与调整，全面提高企业工程总承包项目管理能力。具体可以采取以下措施：①建立适应工程总承包、高决策与执行效率的事业部制架构；②通过引进成熟项目管理人才、培养项目管理后备力量、转型设计或施工单一技术水平人员为工程总承包综合管理人才等多方面进行人才队伍建设；③设计院要追求技术突破，推动专利技术的生产力转化，提高设计技术核心竞争力，同时要培养施工技术人才，掌握施工方案审查实力。施工单位要发展设计力量，掌握把控全局设计方案的能力；④要培养融资人才，掌握融资能力，以多元化的投融资方式参与项目。

四、结语

不管是企业外部环境还是内部原因，不管是客观条件还是主观意识，工程总承包模式在国内的推广都障碍重重，企业面临拓国外市场风险多，推国内业务难度大的窘境。只有全方位地进行法律法规顶层设计并细化配套制度，才能创造发展条件，只有掌握设计采购施工管理的综合实力，才能融入工程总承包市场。相信，通过政府层和企业层的一致努力，国内工程总承包模式必将与传统的DBB模式并驾齐驱，并逐步成为主流的建设模式。

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