公共图书馆法人治理结构构建初探

李 梅

（天津图书馆 天津 300201）

在事业单位建立和完善法人治理结构是分类推进事业单位改革的重要组成部分。公共图书馆作为提供公共文化服务的公益事业单位，属于事业单位法人。构建公共图书馆法人治理结构是事业单位行政管理体制改革的全新尝试和探索。

1 事业单位法人治理结构的涵义

所谓法人，依据我国《民法通则》第三十六条之规定：“具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和民事义务的组织。”而所谓法人治理结构又译为公司治理（Corporate Governance），是现代企业制度中最重要的组织架构。狭义的公司治理主要是指公司内部股东、董事、监事及经理层之间的关系，广义的公司治理还包括与利益相关者（如员工、客户、存款人和社会公众等）之间的关系。在这一机构中，实际上是在所有者、董事会和高级执行人员之间形成的一定的制衡关系。1994年我国实施的《公司法》正式确立公司法人治理机构中股东会、董事会、监事会、经理的权利制衡机制［1］。

治理结构虽然首先在公司（企业）中提出，但这种本质上为利益制衡的机制也逐渐被引入到其他领域，这其中就包括事业单位。在1998年实施的《事业单位登记管理暂行条例》第二条中对事业单位进行了规范定义。“事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、卫生等活动的社会服务组织。”该《条例》第三条中还进一步规定“事业单位应当具备法人条件”。2005年颁布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》，首次提出“事业单位法人治理结构”的概念。

企业法人以营利作为其目的，而事业单位属于非营利性法人则不是以营利为目标，但是作为一个组织，其运转和管理同样需要治理。这是由于事业单位独具的特点造成的：第一，非营利性。事业单位是国家为社会公益目的而举办的，向社会成员提供公共服务的组织；第二，投资主体的政府性。事业单位不同于NGO（非政府组织）和NPO（非营利组织），它的投资主体是政府，资金源自公共财政，而不是利用社会化资产或私有资产举办；第三，活动领域的社会服务型。事业单位主要在教育、科技、卫生、文化与体育等领域为社会提供公共服务［2］。

因此，事业单位法人治理结构不仅涉及内部治理问题,即内部各利益相关人的利益均衡，同时还涉及外部治理问题,即政府、公众以及事业单位外部其他相关利益者对事业单位的发展要求在制度层面上作出合理安排。综上，事业单位法人治理结构是事业单位自身特有的管理和控制的一种体系，是为了独立行使决策权、实现组织管理和承担法律上的责任与义务，依法建立的一整套组织结构和管理体制［3］。

2 建立事业单位法人治理结构的必要性

从宏观上说，建立事业单位法人治理结构是国家推进事业单位改革的必然。事业单位体制改革的方向是“政事分开，管办分离”，政府主管部门对事业单位的管理，将从以行政手段直接干预具体事务管理，转向以法律手段、经济手段等为主的间接管理［4］，事业单位获得独立运作权，自主开展活动，而政府行政部门在保障事业单位独立运作的同时，更多的是集中精力履行社会管理监督职能。

对事业单位而言，“政事分开”之后，事业单位将以独立法人身份参与社会竞争。从长远看，竞争环境有利于事业单位的健康发展，但由于其脱离原有行政序列，独立运营，需要一套新的系统替代原有体制，来解决运营过程中的决策、监督、执行等问题。建立法人治理结构，可以使事业单位在竞争环境中更准确有效的进行决策，有助于实现其公益性的组织目标。同时原有自上而下的行政约束被弱化，容易形成事实上的“治理真空”，法人治理结构中的制约与监督机制则可作为原有“行政监督”的替代机制，而原行政主管部门也可作为出资人（事业单位的主要出资人是国家）代表依法对事业单位行使其监督权。

建立法人治理结构也有利于应对产权多元化所带来的某些问题。事业单位主要在教育、卫生、文化、体育等方面为社会提供公益性的公共服务，不以营利为目的，而他们运营所需资金主要源自政府财政。但现在大量的社会资金已开始流入公共服务领域，如邵逸夫先生在教育、卫生领域的投入，可以预见随着经济的发展以及社会财富的增加，会有更多的社会资金流向公共服务领域，现在以政府作为唯一出资人的很多事业单位，未来也有可能会吸纳社会资金的进入。当出资人不止一个时就需要有配套的法人治理结构来平衡各个出资人的利益，但更重要的是通过法人治理结构确保事业单位不至于因追求自身利益而偏离其公益性本质。

3 公共图书馆法人治理结构模式的选择

事业单位法人相较企业法人要复杂，究其因：一是事业单位由政府举办，公共财政是其主要资本投入；二是事业单位可以经济效益与社会效益并存，但其主要职能是为社会提供公益服务；三是事业单位工作人员受国家财政资金的供养。

随着国家对事业单位体制改革的不断推进，作为公共文化领域财政全额拨款的事业单位，公共图书馆应按照决策权力机构、管理执行机构、监督约束机构相互分离、相互制衡和精干高效的原则，建立以理事会为核心的法人治理结构，明确图书馆各个利益相关者的权力、义务和责任，逐步构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的规范合理的管理体制和运行机制，为社会提供优质高效的公共文化服务［5］。

4 公共图书馆法人治理结构的核心——理事会

理事会是图书馆法人治理结构的核心部分［6］，负有战略决策、监督执行层和公共关系三项职能。通过前两项职能与执行层协同合作，实现图书馆的内部治理，通过第三项职能，借助信息披露等形式，与政府和社会公众进行有效的沟通，达到外部治理的目的。

4.1 公共图书馆理事会的职责

审议决定图书馆章程和基本管理制度；审议决定图书馆的长期发展战略和发展规划；审议决定图书馆的年度工作计划、年度工作报告；审议图书馆服务标准和绩效指标；审议薪酬分配方案、用人计划及考核机制；审议图书馆财务预算决算草案；评估管理层的年度工作，组织对图书馆的绩效评估工作；促进图书馆与政府、社会公众等的沟通；审议其他需经理事会审议的重大事项议案。

4.2 公共图书馆理事会的类型选择

在法人治理结构中，理事会类型选择至关重要，它不仅能反映各利益相关者之间的关系，也直接影响决策层与执行层之间的权利义务关系。理事会人员结构和理事会选择什么样的监督机制和决策机制直接影响理事会与执行层的权力比重。

理事会的类型，从其职能上划分，可以分为“决策型理事会”和“咨询型理事会”。“决策型理事会”较好理解，其责权类似于公司董事会，是事业单位最高的权力机构，对组织的发展规划及重大事件负有决策权，对组织的运营状况、财务状况、执行层的执行状况等负有监督权。而“咨询型理事会”则类似于外部咨询机构，它的主要职责是利用其专业知识参与事业单位发展战略的制定（决策权则由单位的行政首长享有），对经营业绩和财务状况进行独立判断，对经营管理层进行监督，并对事业单位的举办者（出资人）负责。

从理事会人员结构上划分，可以大致分为两种类型。一种是内部人控制的理事会。这种模式以内部人员为主，行政领导和一定数量的高级管理人员应出任理事会理事，有利于快速通过决策，但对执行层缺乏监督和控制，一定程度影响决策的公信力和透明度。另外一种是以外部人为主的理事会。外部人包括两种，一种是出任理事的政府代表，属于关系型外部理事，与管理层有着紧密的联系，独立性不明显。第二种是具有独立性的外部理事，不受政府和执行层控制，属于独立理事范畴。以外部人为主的理事会具有公信力和透明度，但由于专业知识匮乏，会提高与执行层的沟通成本。

按照理事会行使监督权和执行权的比重程度，理事会可分为监督型理事会和决策型理事会。理事会对执行层的监督包括事前、事中和事后监督。决策包括决策建议、决策论证、决策批准、决策执行和决策实施评估。其中决策建议和决策执行由执行层负责，决策批准和评估由理事会负责，决策论证由管理层和执行层共同完成。

在建立图书馆法人治理结构初始阶段，理事会独立提出决策议案或独立进行决策论证的能力还不强，可选择内部人控制的监督型理事会模式，理事会侧重行使监督权，而决策权则归于图书馆行政负责人。但从长远来看，建立以外部人和独立理事为主的决策型理事会是公共图书馆理事会的发展方向。

4.3 公共图书馆理事会组织结构的设定

理事会的组织结构包括理事会的规模、组成及专业委员会的设置等。

（1）理事会的规模和组成

理事会规模是指理事会组成人数，规模主要参考图书馆规模、业务职能、服务范围、服务总量及经费等因素。规模过小，结构不完整、缺乏代表性，规模过大则沟通协调难度加大，影响决策效率。按照既有利于集思广益又能准确快速进行科学决策的标准，理事会规模应在9～11名之间，分别由政府部门代表、社会代表、职工代表和执行层等组成。理事会设理事长1名，副理事长或执行理事1名。

(2)专业委员会的设置

理事会可下设专业委员会，如：业务发展管理委员会、财务审计管理委员会和人才发展管理委员会等。也可将业务发展管理委员会分解为藏书建设委员会、读者工作委员会、现代化委员会和学术研究委员会。专业委员会应为理事会决策提供专业咨询和参谋意见。委员会成员的具体职能、选聘办法和权限应经理事会会议审议批准，并予以公示。委员会成员受聘期间，向理事会负责，并承担相应的诚信和勤勉义务。

(3)理事

根据公共图书馆公益性的特点，其理事应具备社会公益心及个人诚信，热爱图书馆事业，具备担任理事所需要的专业知识和经验背景，同时在所属领域拥有较高的资历和声望。

●理事的产生

理事的产生有选任和委任两种途径，并由举办单位履行任免程序。政府部门代表由与图书馆事业发展相关的政府部门推荐或委派产生；社会代表由经图书馆行业组织或举办单位认可的其他民间组织推选的服务对象即读者或其他利益相关者代表组成；职工代表由本单位通过职工代表大会或其他形式民主选举产生；图书馆党政负责人作为行政执行人确定为当然理事。

●理事的权利和义务

理事具有以下权利：出席理事会会议，行使提案权、表决权；监督、检查图书馆对理事会决议的执行情况；对管理层履行职务的行为进行监督，对违反法律、法规、图书馆章程或理事会决议的人员提出罢免建议；监督图书馆资金的使用情况；提议召开临时理事会会议。

理事具有以下义务：遵守理事会章程和工作纪律；秉持诚信和勤勉精神，认真履行职责，谨慎决策；了解图书馆的使命、政策、服务内容，关注图书馆变化与发展；执行理事会会议的决议；完成理事会委托的任务；不得通过理事会任职获取任何非法利益；审议有关议案可能会产生相关利益冲突时，应申请回避。

●关于对理事的激励和约束

为充分体现理事的权责利，实现科学决策、民主决策和依法决策的目的，建立配套的激励约束机制是必不可少的。在与组建理事会同步应建立理事的准入、考评和退出机制，可由政府委托举办单位对理事的资质进行审核和认定，发放资格证书，把这一职业看作是具有较高社会地位的高尚职业；对理事人员任期内履行职责情况进行考评，职业道德好、素质高和成绩突出的理事可确定为终身理事；对于不称职的理事要通过考评和退出机制予以淘汰等。对理事的任期也应有所规定，如规定三年为一个任期，可以连任，最长不超过六年等。

除此之外，结合单位发展和运营的实际情况及理事任期内的考评结果等，由政府或举办单位对理事会成员设立奖励机制。

（4）运行机制

●理事会会议

理事会会议由理事长召集和主持，也可由三分之一以上的理事提议召开。每年召开理事会至少2次。须有全部理事的三分之二以上出席才能召开。理事会决议一般事项经半数以上与会理事表决通过为有效，重大事项须三分之二以上理事投票。

一般理事会会议程序应包括：提议召开理事会会议并确定会议议题；提前十日以上将会议议题及相关资料提供给各位理事；与会者就会议议题进行讨论；表决并形成理事会决议；制作会议记录并下发执行。

●执行层

执行层是理事会的管理执行机构，由行政负责人和其他主要管理人员组成。主要履行以下职责：履行理事会决议；拟定和实施年度工作计划等日常业务管理；编制并组织实施经费预算等财务资产管理；工作人员管理；定期向理事会汇报工作；理事会赋予的其他职权。

馆长作为行政负责人经登记管理机关核准登记后，取得图书馆法定代表人资格。并行使以下职权：全面负责图书馆业务工作；管理图书馆日常事务；负责人事、财务、资产管理；按照理事会决议主持开展工作；法律法规和理事会章程规定的其他职责。

5 结语

建立和完善事业单位法人治理结构是文化体制机制向适应社会主义市场经济发展要求的体制机制转变，对公共图书馆而言则是行政管理体制由行政管理型逐渐向法人治理型过渡的复杂过程。通过构建功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的公共图书馆法人治理结构，理顺公共图书馆、政府及社会化各方在公共图书馆发展过程中的责权利，促进公共图书馆自主发展、主动发展、多元发展，进而提升公共文化服务水平。

事业单位法人治理结构改革刚刚开始，由于我国事业单位与NGO（非政府组织）以及NPO（非营利组织）相比有其特殊性，在改革过程中还存在诸多的问题有待解决，在推进改革的过程中，我们还需要不断借鉴现代企业制度和国外社会管理的先进经验，结合自身实际逐步摸索出适应自身发展的改革道路。从历史和发展的角度看企业与NPO、NGO法人治理结构制度的建立都具有阶段性发展的特点，因此公共图书馆的法人治理结构改革也将有一个逐步建立和日臻完善的过程。

［1］刘霞.事业单位法人治理结构问题初探［J］.中国人才,2007，（1）：24-25.

［2］邓国胜.事业单位治理结构与绩效评估［M］，北京：北京大学出版社，2008.

［3］阮胜利.优化设计我国公共图书馆法人制度［J］.图书馆学理论研究，2010，（11）：14-17，48.

［4］易向军.探索法人治理结构在公共图书馆管理上的运用［J］.图书理论与实践，2011，（6）：81-85.

［5］肖容梅.公共图书馆法人治理结构初探［J］.深图通讯，2008，（2）：16-20.

［6］王冬阳.公共图书馆构建理事会治理模式初探［J］.深图通讯，2008，（3）：24-27.