国家审计后续整改机制研究

陕西省审计厅课题组

一、国家审计整改工作存在的问题

（一）有关审计整改的法律法规规定不明确，易形成审计整改具体执行中的障碍。例如，对于被审计单位拒绝或拖延整改的行为，现行法律法规缺乏明确的处理处罚依据，新修订的《审计法实施条例》只是明确可以申请人民法院强制执行和建议处分权，如何申请、哪些内容可以申请并没有具体规定；新修订的《国家审计准则》也只是明确依法采取必要措施，至于必要措施的具体内容是什么、如何采取并没有阐述。这很容易导致审计整改检查落实不到位，审计机关的执行能力大打折扣。此外，审计部门没有关于审计整改工作的具体操作规范也易导致执行不力。

（二）审计整改的合力尚未有效形成。被审计单位是否整改，审计机关缺少独立的制约措施或办法，需要借助外力，形成强有力的审计整改联动机制。但目前我国审计整改联动机制明显匮乏。一是审计整改检查职能主要由审计机关履行，其他部门很少参与；二是缺少各部门整改联席会议制度；三是与人民法院配合不够紧密，人民法院强制执行审计整改的情况较少。

（三）审计人员对审计整改检查的积极性不够高，做法不够科学。审计人员对审计整改积极性不够高，重审计轻整改、重信息轻报告，对被审计单位是否真实整改缺少实地调查核实。部分审计整改检查报告或简报过于依赖被审计单位整改文件，有的甚至只是将被审计单位报送材料内容的顺序调整一下。究其原因，这与当前的审计业绩考核机制不健全不无关联。此外，目前审计整改检查的做法也不够科学，普遍采取的是“谁审计谁负责”的原则，即由审计项目的审计组长或主审人员负责跟踪落实整改情况，并兼顾指导被审计单位整改和资料收集工作。其优点是审计人员熟悉情况，工作可以保持连贯性。但由于审计任务繁重，审计人员实在是分身乏术。另外，部分审计人员思想认识中存在畏难情绪，也导致了“重审计、轻处理”现象的产生。

（四）审计整改的实际效果难以量化。目前，我国审计机关对审计整改程度没有统一的执行标准，缺乏量化指标，易导致被审计单位对违规问题的整改采取不同的执行标准。例如，同一类型问题，对被审计单位既可以采取行政处罚，也可以采取行政处分，且均有较大幅度的自由裁量权。而审计机关的《审计决定书》等审计结论性文书中则常常出现“按照相关法规纠正”或“予以整改”的模糊性整改要求，从而无法对整改程度进行量化考核，难以衡量整改是否到位。再如，对于整改的程度也局限于定性分析，分为已整改、部分整改、未整改三类，未形成有效的定量分析，也就很难判断整改的实际效果。

（五）审计整改效果与审计项目计划的关联性不紧密。当前，许多审计机关在年度项目计划安排中，没有把以前审计的整改效果作为选择项目的一个重要依据，在审计内容的确定方面，也往往没有把整改情况作为一项重点内容，导致审计人员仅仅只关注本次需要查处的问题。

（六）部分审计机关重“事后整改”轻“事中整改”。当前，部分审计机关比较重“事后整改”轻“事中整改”，这与审计业绩考核机制有关。“事后整改”易形成整改的量化指标，因为它包含审计查处的问题、审计决定及审计报告中陈述的审计建议，审计组能据此撰写整改简报，并反馈回被审计单位因整改而产生的新制度，取得审计业绩；而“事中整改”不易形成整改的量化指标，不易形成量化的审计业绩。

（七）整改所需时间、审计结果公告所需整改时限与法定整改时限三者间存在冲突。被审计单位审计整改所需时间与整改问题的严重性、复杂性紧密相关，有难、中、易之分，有些问题确实在90日内无法解决（审计法定整改时限90日），更不要提在审计结果公告所需整改时限内（低于审计法定时限90日）完全整改到位，三者之间存在现实冲突。当然，从审计结果公告的时效性考虑，常要求被审计单位整改时限低于法定整改时限，但这种做法易导致审计组依据被审计单位整改文件起草整改检查报告或审计简报，对被审计单位是否整改没有调查和核实，易产生审计风险。

二、国家审计整改存在问题的原因

一是一些被审计单位认识不到位，重视当时的审计，轻视审计查出问题的整改。有的认为只要把应缴未缴的财政资金、税金或罚没收入上缴后，就算是落实了审计决定，就算是进行了审计整改；也有的被审计单位、部门从维护自身利益出发，应付审计整改。二是一些审计人员认为，审计整改是被审计单位的事情， 与审计机关的关系不大。重视审计项目计划的完成和违纪资金的收缴，而未将审计整改与审计查出问题放在同等重要位置。因此，对督促审计整改的态度并不积极。有的审计报告、审计决定中提出的审计意见或建议的可行性较差， 具体操作性不强， 造成被审计单位难以落实。三是对被审计单位是否审计整改到位、成效如何，缺乏评判的标准和依据。对审计整改不到位或走过程的单位、部门，缺乏相应的处理手段，没有建立相应的问责制度，审计整改往往是流于形式。四是审计整改后续跟踪不够。由于大多数审计机关没有专门机构或专职人员监督审计决定、审计意见的落实，评估审计整改的效果，使审计机关的督促整改工作处于比较被动的地位。五是有关部门协调配合督促审计整改的机制尚未形成。督促被审计单位进行审计整改不仅仅是审计机关的责任， 还应包括主管部门、监察、财政、税务、工商等部门的参与及协调配合，以促使被审计单位进行审计整改，使审计整改的力度和深度不断加强。

三、审计整改的措施与建议

（一）政府还需高度重视

一是政府领导要提高对审计工作重要性的认识，摆正审计与经济发展的关系，摆正审计与社会安定的关系。不能把他们对立起来，要辩证地看待审计对提高部门单位领导的科学决策能力和执行力、依法行政和依法理财能力以及防腐拒变等能力的重要作用。审计在揭露问题的同时，还对那些具有规律性、普遍性的问题进行深入分析，进一步从制度、体制、政策层面上提出加强管理、深化改革的建议，落实整改措施和办法，促进各级政府及其各部门依法行政。二是政府领导要督促相关部门建立督促整改的制度办法，各个有关部门建立密切合作，相互协调配合，依法行政、各司其职、信息共享、联系畅通、查处及时的整改工作联动机制。比如，建立联席会议制度并定期召开联席会议。三是政府领导要高度重视审计整改工作，加强对审计整改工作的组织领导。要经常过问审计整改，督促整改落实。要形成政府主要领导定期听取审计工作，尤其是审计整改工作的制度。例如，人大常委会就审计报告中披露的问题和整改结果进行质询，或作出加强审计整改的专项决定，政府就应积极回应，并研究相应的加强审计整改工作的意见或措施。

（二）部门之间应积极配合

一是审计应当与司法、纪检监察、财政以及有关主管部门加强联系，争取支持配合。审计发现重大违纪违法问题和经济犯罪案件线索，要及时移交纪检监察或司法机关查处，相关部门对审计移交的案件线索也应及时处理，并反馈处理结果。二是对于重点整改单位和重要的审计整改事项，党委、政府督办部门应当将其纳入督办事项，列出清单，要求被审计单位及相关单位限期整改。三是定期召开审计整改会议，督促整改进度，对整改不到位的进行通报批评，并对涉及单位的领导班子进行问责。四是纪检监察部门应将审计整改结果纳入党风廉政建设、行风政风建设内容，进行考核评议；组织人事部门在干部任免、评先树模等工作中，对审计查出问题整改工作不力、整改效果差的单位和责任人，应当慎重考虑，必要时应当签署否定意见；实行年度目标任务考核时，应当将审计查出问题的整改情况纳入目标考核体系，作为重要的内容进行认真考核。五是建立财政审计决定日常协办制度。审计报告、审计决定抄送财政部门，财政部门应当积极协助落实审计决定，包括依法扣缴或采取其他措施。在具体操作上，重点把握好三个环节：一是把握好组织领导环节。成立由政府首长任组长，审计、监察、财政、政府督查等部门主要负责人任成员的督促整改工作领导小组，加强对督促整改工作的组织领导和协调。二是把握好督促整改方案制定环节。审计机关受政府委托，代拟审计督促整改方案，明确目标，分解任务，制定措施，提出要求。督促整改方案经政府常务会讨论通过后，下发各责任单位和责任人执行、落实。三是把握好工作部署落实环节。审计工作报告结束后，政府根据人大常委会的审议意见，在第一时间召开常务会议，专题研究、部署督促整改工作，要求各相关责任单位和责任人按照要求在规定时间内上报督促整改和整改结果报告。

（三）纳入审计部门考核

将审计整改内容列入审计部门考核，可以有两层含义：一是将审计整改工作纳入政府对审计部门的目标考核中，将审计部门一把手作为第一责任人。增大压力和动力，才能真正引起审计部门领导的重视，使其彻底转变“重审计、轻整改，重报告、轻效果”的思想意识，提高对审计整改工作的主动性和紧迫感，从而考虑建立健全审计整改的机构、审计整改的目标责任制以及建立审计整改台账等一系列整改工作机制，促进审计整改工作的顺利开展、有效完成。二是审计机关要把将审计整改作为机关内部相关部门年度目标管理考核的内容。要将审计整改工作的目标任务和要求，分解到机关各相关部门，相关部门再分解到人，并制定明确的奖惩办法。

关于专职督促整改部门。审计督促整改的部门（法规、审理或其他综合部门）负责列出本审计机关审计计划与审计整改对照表，对照审计项目计划，核实审计项目完成、审计档案与审计整改工作台账、审计整改汇总情况，对应纳入整改工作范畴；而未列入整改工作的，所在业务部门负责人应当作出书面解释；因审计项目跨年度等原因未列入当年整改工作的，应做好备案，督促业务部门在次年上半年补入，做到不留盲点。

关于审计业务部门。一是负责对审计组提交的所有本部门实施项目审计整改工作方案、审计整改结果情况进行跟踪督查。跟踪督查的内容包括：执行审计处理处罚决定的情况；审计揭示问题的纠正和建立长效管理机制的情况；要求自行纠正事项的纠正情况；采纳审计建议的情况；审计移送处理事项的落实情况；其他需要跟踪督查的事项。跟踪督查的基本程序包括：对照被审计单位向审计机关报送的审计整改结果报告，检查被审计单位整改的执行情况，重点检查被审计单位纠正问题、落实建议和建立健全相关制度的情况。二是在跟踪督查基础上，审定审计组提出的商请有关部门协助落实审计整改工作的意见，并撰写审计整改情况综合报告及填制和汇总本部门审计整改情况表，在审计机关分管领导审核后提交给审计机关法规部门（或综合、审理机构）。三是负责对被审计单位及有关人员违反党纪、政纪的行为，及时移送纪检、监察等部门，对涉嫌犯罪的，及时移送司法机关。

（四）媒体的高关注度

1.加快审计整改速度。可以利用媒体舆论反映速度快、影响震动大的特点，把审计发现的问题“曝光”，促使被审计单位迅速彻底整改，提高审计整改的效率效果。诸多审计查出问题及其案例的公告证明，引起媒体高度关注，会引来各方议论、形成舆论焦点热点，甚至掀起舆论高潮，从而督促被审计单位迅速采取措施，加速问题审计整改，也实现了整改结果的对外披露。2.解决审计整改难题。审计整改工作中常常遇到这样的情形，有些问题是违纪违规“病情”发作在下属单位，“病根”却在其上级机关、在相关的行业或专业主管部门，问题不曝光就慢慢成了难以医治的“疑难之症”。借助于媒体的高关注度，这些审计整改难题就会很快引起被审计单位上级机关、相关的行业或专业主管部门的高度重视，一方面抓紧自身问题的自查自纠，另一方面利用内部自上而下高效、便捷的行政手段，督促被审计单位整改；同时，媒体的高关注度，也促使纪检监察、公检法司等执法部门和银行、证券等外部单位，进一步增强协作配合意识，提高工作效率，达到审计查出问题及时、全面和彻底的得以整改。3.稳步推进审计公告制度。审计公告制度的推行，毋庸置疑，对审计整改工作、乃至整个审计工作起了巨大的推动作用。审计工作毕竟只是政府工作的一部分，审计机关毕竟还是政府的一个组成部门，审计及其结果的公告还必须严格遵守规定的程序，审计公告制度的实行也必须稳步推进。

（课题组成员：李永奇 冯均科 李中澍 朱庆林 万 雷 王学金 梁厚富 张丽达）