谁在监管15万家中国国企

滑璇

据北京师范大学中国企业家犯罪预防研究中心发布的《2013中国企业家犯罪报告》，在2013年，共有133名国有企业高管因与工作相关的事务被公诉或宣判，共涉及19项刑法罪名。频率最高的三项为：受贿罪56人次， 贪污罪39人次，挪用公款罪22人次，三项共占国企高管触犯罪名总数的66.9%。所涉其余罪名按涉及人数依次为：私分国有资产罪，巨额财产来源不明罪，职务侵占罪，行贿罪和诈骗罪等。19项罪名中，逾1/3与“贪”“腐”相关。

巨大的反腐成果引来更多疑惑：如此多的国企高管“犯案”，国企的监管体制到底是怎样进行的？或许已经到了重新审视这一体制是否有效的时候了。

国资委：并不全方位覆盖所有国企

中国国企共有多少家？《中国新闻周刊》从相关部门得到的数据为：共15万余家。

按履行出资人职责的部门不同，国企可以分为由国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）履行出资人职能、监管职责的企业；由中央汇金投资有限责任公司（以下简称中央汇金）代表国家财政部履行出资人职责的金融类企业，如四大商业银行；由国务院履行出资人职责的单列企业，如中国出版集团、中国烟草总公司、中国铁路总公司等；以及由地方国资委履行出资人职责的企业。其中，前三种情况的国企，多被称为“央企”。

而按照国有资产在企业中所占的比例，还可划分为：国有独资公司，国有控股公司，国有参股公司，以及特殊法人企业——由政府全额出资并明确其法人地位，由国家通过专门的法规和政策规范，被赋予强制性社会公共目标、不受公司法规范的企业。如城市公交、城市绿化等。这类企业需要由公共财政给予补贴才能维持其正常运行。

复杂的企业类型，直接导致了监管制度的多样化。“国资委的监管并非全方位覆盖所有国企，有些职责也并不是绝对的。”中国企业改革与发展研究会副会长周放生对《中国新闻周刊》说。

以央企为例，国务院国资委直接监管的113家央企中，前54家为副部级企业，其“一把手”的任免由中组部直接负责，国资委仅参与提名并协助考察。这54家央企二把手以下、总会计师以上的高管人事安排，则由国资委的企业领导人员管理一局专门负责；后59家央企的高管任免，全部由国资委企干二局负责。

国务院国资委研究中心竞争力研究部部长许保利介绍，央企这种人事权力两分法主要来自“历史沿革”。前54家企业，有的成立之初便由副部级政府官员担任老总，企业级别从成立就比较高，如1982年成立的中国海洋石油总公司，首任总经理是时任石油工业部副部长秦文彩；另一些，虽然成立时级别不高，但后来又有曾担任过副部级职务的人员出任总经理，因人涨级，便延续下来，如1998年国务院机构改革后，电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部等行业主管部门被撤销，一批“失业”的副部级领导成了原部委下属的国企老总，这些企业便随之升格。副部级干部由中央直管的性质，导致这些企业日后一把手的任免也由中组部负责，慢慢就形成了传统。

此外，由中央汇金、财政部履行出资人职责的国有金融企业，由国务院履行出资人职责的烟草总公司、中铁总公司等，也多属副部级央企，其一把手任免由中组部掌管。

央企监管的分类，也被复制到地方层面。唯一的不同是，各地方性商业银行或金融机构，均由地方国资委统一监管。

分类监管：人、事、资产

国资委下设23个厅局，其主要职责概括起来为：管人、管事、管资产。

除了企干一局、二局负责高管任免外，国资委综合局主要负责高管业绩的考核。高管收入一般由基础薪酬和绩效薪酬组成。与此同时，国资委也负责控制国企高管与员工的薪酬差，尽量保持企业内部公平。

一名业内人士向《中国新闻周刊》介绍，国企高管的绩效薪酬一般不会超过基薪的5倍，而基薪不会因为业绩好坏而变化。“也就是说，业绩再好，绩薪也有一个封顶的数；但业绩不好，基薪也不会受到影响。”

长期研究国资监管的许保利指出，央企高管薪酬不透明是一个大问题，除了国资委，公众完全没有信息来源渠道。“之所以保密，”许保利分析，“一是因为国企间差别巨大，如果全部披露，可能引起那些收入相对较低的企业高管的不满；二是担心可能引发公众对高薪的质疑；三是鉴于国企机关化、行政化的管理体制，一些与国企高管同级别的官员或许会心生不平。”

要想了解国企高管的年薪，只能通过其他渠道。比如，2010年初，国务院国资委主任李荣融出席北大光华新年管理论坛时曾说过，“现在央企高管年收入最多的是中国移动老总王建宙，2007年是133万元。”而据《21世纪经济报道》消息，2012年208家上市央企年报中，中国国际海运集装箱（集团）股份有限公司总经理麦伯良以998万的年薪排名第一，董事长李建红年薪未见披露。中集集团虽不属国资委直管的113家央企，但其两大股东中国远洋运输总公司、招商局集团，均为国资委下54家副部级企业。

对高管薪酬起决定性作用的，是对企业经营业绩的考核，由国资委财务监督与考核评价局、产权管理局、收益管理局负责。每年年初，各央企都要与国资委签订经营业绩考核合同，制定业绩目标。业内人士透露，双方常会对业绩目标讨价还价，但“主要由国资委说了算”。

这份合同也成为每年年底国资委对各企业的业绩核算的基础。不过，上述业内人士说，一些和国资委“关系好一点儿”的央企年终核算也不全是公事公办，有些企业也会在结果公布前与国资委“沟通”“商榷”，以便完成年初制定的考核合同。

“管事”的主要内容则是对国企战略发展方向、投资事项等的审核。国资委规划发展局，会对企业的投资行为进行核定，但其间也有细分。如企业向“主业”领域投资，只需向规划局备案；若欲向“非主业”投资，则须由国资委审核批准。许保利告诉《中国新闻周刊》，由于这种限制，国企目前在主业投资的比例很高，达90%以上。

企业经营领域“主业”“非主业”的划分，也由国资委核定。如企业请求变更主业，国资委便根据企业报送的有关材料，决定批准与否。 “其实主业的增减，很大程度上还是依赖于企业，”许保利说，“毕竟，最后开展经营的不是国资委”。

除国资委“主抓”，中纪委、审计署也对国企负有监管职责。另外，和民企一样，国企也要受到工商、税务、环保等部门的统一管理。由于经营领域各异，不同国企还要接受各行业主管部门的领导，比如中石油受发改委、能源局制约，神华集团的主管部门是煤炭工业协会，做进出口贸易的国企则须与海关、检验检疫部门打交道。

从监事会、议事制度到纪委书记

国资委对企业内部运作的监管则主要依靠国有重点大型企业监事会。

国有重点大型企业监事会脱胎于1998年成立的“稽查特派员制度”，2000年更名。为保证监督权的高规格，所有监事会主席均由国务院直接任命，由副部级干部专职担任。目前，监事会共有28名主席，其中包括黑龙江省原副省长刘学良，最高人民法院原副院长李克，农业部原总经济师杨坚，中海油原副总经理罗汉等。

监事会由国务院派出，对国务院负责；监事会监督的企业名单，也由国务院最终决定。监事会外聘会计师事务所，对企业进行每年一至两次的定期检查；平时，还可以列席会议、查阅资料，与员工谈话等。每个监事会一般不超过20人，负责3至5家央企。

为防止监事会与企业形成利益关系，所监管企业每三年轮换一次。但想完全脱离二者间的利益链条并非易事。据一名业内人士向《中国新闻周刊》透露，凭借与监事会主席的特殊关系，从其所监管企业获得好处，也是一条隐蔽的腐败途径。

据国资委官网，2010年2月的监事会年会总结了上一年的工作情况：监事会全年累计报送当期监督信息简报283份，提交季度和月度报告338份；提交监督检查报告132份、专项报告和情况报告55份，国务院领导同志在报告上批示46次；提出整改建议730条，揭示重大事项222个。但有业内人士指出，发现问题是监事会体现自己存在的一种方式，至于这些问题的价值，智者见智，“有些，属于不疼不痒”。

除此以外，国资委还设有专门的纪委监察局，监管113家央企中的违法违纪问题，负责传达文件、宣传教育，以及针对一些企业开展检查。

但北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任、公共管理学院教授任建明并不看好其效果，认为这属于“父亲管儿子式”的监督，其中难免有袒护之情。或许可以佐证的是，2013年7月，新华社《经济参考报》记者王文志第一次在微博上实名举报华润集团董事长宋林。当时，国资委有关部门负责人表示：已注意到举报，如存在违法违纪问题，将严肃处理。但其后再无下文。直到9个月后，王文志再次实名举报，中央纪委监察部随即向外界公布，宋林涉嫌严重违纪违法，正接受组织调查。

国企内部也有相关制约腐败机制。比如，2010年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，不仅对重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作的内容进行了解释，还对“三重一大”的决策程序、实施监督做出规范。一位北京市属国企前高管告诉《中国新闻周刊》，他所在的公司在“三重一大”决策上一直遵循这个文件。

此外，国企内部各层级管理人员有明确的资金使用权限。上述北京市属国企前高管介绍，“举个简单的例子，三级子公司老总的审批权是100万，100万以下他个人可以批，100万以上必须管理层集体研究；管理层的集体权限可能是300万，300万以上的资金使用就要向二级子公司报批。”企业规模越大、资金实力越雄厚，各层级的审批权限也就越高。当然，他也表示，这种限制是“防君子不防小人”，“各层级的高管如果想腐败，也完全有可能超越自己的资金审批权限，只要向上申报时在材料里弄虚作假，不被人查出来就行。”

一些大型国企内部层级太多，监管触手难以伸到所有角落。前国企高管、现中欧联合投资有限公司副董事长高志凯向《中国新闻周刊》描述，某央企集团下共有6级子公司，“每个级别都有一个总经理，每个总经理都在跑预算。预算要来了，最后都要花出去。”

纪委书记是国企监管的重要角色，但纪委书记在企业的地位却十分尴尬。纪委书记所需监管的对象，级别多在自己之上；有的级别虽然低，又可能同高级别者有着密切关系。一位国企纪委书记曾这样向国资委一位内部人士“求助”：你们能不能规范一下，我们到底该管啥、不该管啥？

一位业内人士为《中国新闻周刊》描述了国企纪委书记的日常工作：同一个楼道里，别人都在跑生产、跑融资，只有纪委书记坐在办公室看报纸、学文件。接到上级的纪检监察任务，除了宣传教育，几乎无所作为；即便眼睛永远盯着别人的手表、汽车，也无法找出腐败分子。

“现在都送子女出国上学，这是一根软肋。”一名与国企高管多有接触的人士向《中国新闻周刊》透露，谁能在择校的问题上出力、在国外帮忙照顾子女、甚至直接给孩子钱，谁就能瞬间拉近关系。“这种方法非常有效。因为谁对孩子好，孩子马上就会给家长反馈。”上述人士说。这种方式非常隐蔽，不易被发现。

国企反腐的另一个难点是：国企中最重要的三个职位董事长、总经理和党委书记，现实中多由两人担任。要么是董事长与党委书记由一人担任；要么是一人肩挑董事长总经理两个职位，无论哪种组合，都会形成高度集权，不利于权力相互制衡。在高志凯看来，“正确方法应该是人、财、物分权制约，不论个人级别高低，公司内部都应有相互制约机制，形成有效监管”。

他认为美国通用电气公司是一个值得学习的范本。通用电气的分支遍布100多个国家，全集团却只有一个采购部。集团老总想要买台笔记本电脑，也要向采购部申报，再统一采买。整个公司的决策权、支配权、执行权分开，各部门相互制衡，相互监督。

谁的国企

不过，北京师范大学法学院与刑科院党委书记、企业家犯罪预防研究中心主任张远煌认为，国企监管的真正难题，是国企所有者的缺位，导致企业高管角色意识错位。高志凯也认为，要想解决国企腐败及其他结构性问题，必须明确谁是国企真正的股东。“毫无疑问，对于央企来说，真正的终极股东是我们全体13.6亿国民。”

不少国家在这方面有丰富的经验可供借鉴。比如，北欧最大的石油企业挪威国家石油公司，由国家100%出资，公司每年的收支盈余、净资产等信息全部公开，还会把一定比例的利润转入国家石油基金，受益者是全体挪威国民。公司和基金会不仅提供简明扼要的信息披露，让不懂财务的公民能看懂“我”在其中赚了多少钱，也制作详尽的专业报表，以便专业人士监督检查。尽管这些钱并没实际发到每个公民手中，但挪威国民都认为国家石油公司与自己息息相关。

新加坡国企淡马锡公司则每年向国民分红。国民可以选择取现，也可以放在公司里继续投资。

然而中国的国企尚未形成一种机制：既让每位国民意识到自己是国企的终极股东，国企的兴衰成败与自己的切身利益息息相关，也使企业管理者意识到自己对全国人民的责任。高志凯说，“如果让国企高管们画一张利益攸关者图表，他们可能会先画出中组部、中纪委、国资委、发改委、财政部等党和政府权力部门。接下来可能是工商、税务、海关等职能部门。恐怕没有哪位高管会说13.6亿中国人是国企真正的股东。”他认为，如果不在全社会大力普及国企为全民所有的共识，“国企腐败很难根治”。