浅析文明城市创建中长效机制的构建

摘要：科学规范、运行有效的常态工作机制是推动文明城市创建的重要动力和根本保障。构建文明城市创建长效机制，就要着眼于常态管理，建立全方位、全覆盖的城市管理制度与工作机制，不断改进完善创建工作的领导决策、组织运作和保障机制，以健全的制度推动全国文明城市创建工作的扎实推进。

关键词：文明城市 机制 构建

健全、规范、有效的常态工作机制是文明城市创建的重要动力和根本保障。十二五时期，太原市以《全国文明城市测评体系》为依据，以建设社会主义核心价值体系为根本，以提高市民思想道德素质和社会文明程度为目标，持续深化群众性文明创建活动，努力营造廉洁高效的政务环境、民主公正的法治环境、规范守信的市场环境、合适便利的生活环境、健康向上的人文环境、安全稳定的社会环境、可持续发展的生态环境和有利于青少年健康成长的社会文化环境，积极构建文明城市创建的长效机制，全市文明城市创建活动取得了显著成绩。但我们必须清醒的认识到，创建文明城市是一项长期的、复杂的社会系统工程，其推进过程中的体制机制性障碍依然存在。破除文明城市创建中的体制机制弊端，建立起科学规范、运行有效的文明城市创建长效机制，将有力助推太原实现全国文明城市的创建目标。

1 推动文明城市创建的常态工作机制仍需进一步完善

1.1 文明城市创建的工作体制还不健全。太原市目前已经形成了以市文明委、文明办牵头，各部门协调配合的分工协作机制，但是在具体的文明创建中，文明办的权限与其统筹全市文明创建的工作职能不对等，分工协作的效度受到影响。具体而言，文明办从机构设置上讲是一个正处级的机关，下设的处室为正科级设置。但是文明创建是一个地域范围概念，即在文明创建的过程中文明办向上要协调驻并的各省级单位，中间要协调市直部门与各局、委、办，向下要协调各个县区与街办。因此，较低的行政级别限制了文明办的统筹、协调能力，而对于创建中出现的各种新问题、新现象，也难以及时有效解决和提出针对性更强的办法。

1.2 与目标责任制相关联的奖惩制度约束力不足。太原的文明创建工作已经形成一定的奖惩机制，如文明单位的文明奖等，但现有的奖惩机制以奖为主，无与奖励激励对等的惩罚机制，对于在文明创建中不积极的或者完不成目标任务的单位或个人无问责机制和惩罚机制，约束力和强制力不足。同时文明创建奖惩机制的民主性与开放性还未达到能容纳全社会广泛参与的程度，对这些文明创建的落后单位或个人也难以通过有效的社会舆论环境对其形成压力。

1.3 缺乏多元化的文明创建投资保障机制。一是近年来太原市对文明创建工作的投入不断加大，但主要以政府投入为主，同其他城市如深圳、厦门、南京等相比较，还未形成多元化的投资保障机制。二是关于全国文明城市的创建，太原市已先后出台了《太原市文明交通行动计划实施方案》、《中共太原市委办公厅太原市人民政府办公厅关于进一步净化社会文化环境 促进未成年人健康成长的实施意见》、《太原市文明和谐行业标准》、《太原市创建全国文明城市工作实施方案》，《太原市文明城区测评体系》、《太原市文明县（市）测评体系》、《太原市文明乡镇测评体系》、《太原市文明村测评体系》、《太原市文明社区测评体系》等一系列政策性文件，但市民对这些政策的知晓率还不高，相应的宣传保障机制还需进一步加强。主要是媒体及某些具体工作部门对相关政策文件的宣传以政治说教为主，并未将其同市民的生活直接联系起来进行，从而影响到宣传的效果。

1.4 文明创建的基层工作机制还有待进一步增强。社区是城市社会的基础结构单位和功能单位，对社会参与程度高的文明创建活动需要得到社区的广泛参与和支持。但目前社区对文明创建的贡献较少，这主要归咎于基层社区随着社会管理的属地化，区、街办和社区承担的工作任务越来越多，工作负担越来越重，难以以有效的精力投入文明创建工作，进而影响文明创建的实效，对此还需在广泛协调的基础上建立社区参与的重要机制。

2 构建文明城市创建长效机制的基本原则

2.1 坚持以“惠民”为本的原则。把实现人民群众的根本利益作为创建工作的第一准则，以满足群众需求为创建决策的基本依据，把群众的满意程度作为检验创建工作成效的最高标准，充分调动、激发全市人民群众创建文明城市的积极性。同时，通过创建文明城市，促进经济发展，加快城市建设，加强城市管理，优化城市环境，完善城市功能，提高人民生活质量，让人民群众真正从文明创建中获益。

2.2 坚持转型发展、跨越发展原则。以建设区域性大都市为太原新的发展目标，将文明创建与转型发展、跨越发展结合起来，努力建设廉洁高效的政务环境、公平公正的法制环境、规范有序的市场环境、健康向上的人文环境、安居乐业的生活环境、可持续发展的生态环境。推动经济社会全面、协调、可持续发展。

2.3 坚持制度管理原则。着眼于常态管理，将影响城市发展的重点问题同文明城市的全面创建结合起来，将集中整治与日常的规范化管理结合起来，建立全方位、全覆盖的城市管理制度与工作机制，形成行业管理落实到基层，城市管理落实到社区的目标责任体系与文明创建奖惩机制。

2.4 坚持务实创新原则。坚持求真务实的态度，牢固树立抓创建就是抓发展的理念，以平和的心态和对市民负责到底的精神，努力把测评指标变为城市管理目标、把测评方法转化为城市常态管理办法、把测评体系转化为长效机制，建立起市民整体受益、长远受益、真正受益的长效管理体系。

2.5 坚持以完善创建工作组织保障机制为原则。把创建工作与深化改革、扩大开放、促进发展紧密结合起来，瞄准国内外先进城市，学习借鉴各种成功经验和做法，创新自身工作，不断改进完善创建工作的领导决策、组织运作和保障机制，不断改革创新城市经营、社会管理、社区建设和精神文明建设管理体制。

3 以常态化的制度推动全国文明城市的创建工作

国家及省、市对文明城市创建制定了“三个要求”与“四个面向”。太原要按照“三个要求”与“四个面向”确定“十二五”时期太原创建全国文明城市的主要任务。“三个要求”指：国家对新一轮文明城市的评选要求，全国争创文明城市总的趋势要求，太原创建文明城市的整体优势要求。“四个面向”指：充分体现太原城市文明程度的扩展，充分体现太原城市文明层次的提升，充分体现太原城市文明特色的塑造，充分体现太原城市文明品牌的效应。为此，太原要着力建立健全全国文明城市创建的制度体系，以常态化的制度推动全国文明城市的创建工作。endprint

3.1 进一步建立健全太原文明城市创建的组织机制。要将《全国文明城市测评体系》内容和全国文明城市三年复评一次的目标任务纳入全市经济社会发展的总体布局，与各县区、各部门经济社会发展目标和工作职责相衔接，同步布置、同步落实、同步推进。进一步加强各级党委、政府领导，文明委组织协调，党政部门各负其责，人大、政协视察指导，群团组织密切配合，新闻媒体引导推进，社会各界与广大市民积极参与的领导体制和工作机制。在市文明委的组织协调下，强化各相关单位的工作职能，坚持牵头部门与职能部门相协调，坚持重点工作与长效建设相促进，坚持常态性督查与阶段性考评相结合，着力推进文明城市创建各项工作。

3.2 进一步建立健全社情民意反映和快速办理机制。强化督查整治，完善创建文明城市工作的督查与整改制度，定期进行集中检查。逐步建立起党政领导带队督查调研、人大政协视察调研的工作制度，重点完善市委、市政府领导关于文明创建的定点联系制度，党政部门与城市管理薄弱环节、重点街区、路段、公共场所共建责任制度。建立健全文明城市创建的新闻舆论监督制度，及时发现、督促相关部门单位解决社会管理中的问题。高度重视并切实落实人大代表、政协委员对文明城市创建的检查督察和议案提案等建议意见。畅通群众来信来访、网上信息等社情民意渠道，让广大市民有更多的知情权、发言权和监督权。加强“12315”等服务热线建设，建立起快速受理、快速分解责任、快速落实办理、快速反馈意见的工作机制。

3.3 进一步建立健全文明城市创建的绩效考核机制。强化责任落实，根据《全国文明城市测评体系》要求，重点试行、完善各城区及行业文明指数测评，定期开展专项调查，公布测评情况。各级党委、政府要把文明城市创建工作情况，作为评价各级领导班子和领导干部贯彻落实科学发展观、开展学习实践科学发展观活动的重要内容，监察部门要把它纳入考核部门单位效能建设的评价体系，实现“创建主体明晰化”，“目标责任具体化”，“监督检查常态化”。

3.4 进一步建立健全文明城市创建人力物力保证机制。强化工作保障，进一步充实和加强市、县（区）两级精神文明建设专职队伍力量，建立一支政治强、业务精、纪律严、作风正的精神文明建设队伍。各级财政要把文明城市创建和群众性精神文明建设经费列入财政预算，财政投入要向城市公共管理、社会事业、基层社区及重点人群倾斜。严格按照《全国文明城市测评体系》要求，确保一定比重的新闻媒体、城市户外广告资源用以常态化精神文明建设公益宣传。继续实行精神文明建设各项表彰奖励制度。

3.5 进一步推进城市精细化管理机制。规划、建设、管理是城市发展的灵魂和龙头，也是文明城市创建的重点。太原创建全国文明城市需要进一步强化城市规划，推进城市建设，深化城市管理。一是在城市规划上，应当坚持时代和传统、自然与人文相结合，努力使城市现代化建设与自然风貌、历史文化遗存浑然一体、互相辉映，在城市景观上既反映出太原现代化建设的成果也凸现出太原特色历史文化名城的风貌。二是在城市建设上，应当运用经营城市的理念、通过引进外资、民资等手段，进一步加强基础设施建设，特别是抓好以主干道为主的路网基础设施建设，以公共服务为主的供水排水、排污、电力电讯等配套设施建设，以社会发展项目为主的教育、文化、卫生、体育等公共设施建设。三是在城市管理上，应当进一步推进城市的精细化管理，依托统一的城市管理数字化的平台，实现文明城市创建与城市管理资源共享，将城市中心区按照一定的标准划分成为单元网格，将单元网格内部文明创建的事件和活动的责任分解到区、街道、社区和有关部门等责任单位，并落实到具体的人。通过文明城市劝导员或监督员加强对单元网格内的部件和事件的巡查，通过天眼加强对不文明言行的监管，确保有关部门能够主动发现，迅速处理不文明的言行和城市管理中的问题。通过系统生成的客观绩效考评结果，严格目标考核，以奖代补，确保数字城管电子监察系统高效运行。

3.6 进一步建立“全局创建”常态管理机制。太原市文明委、文明办是太原创建全国文明城市的主要工作机构，但一个机构的力量毕竟是有限的，因此，要进一步提高太原文明城市创建的效能，就必须建立“全局创建”的常态机制。成就文明城市，不是一朝一夕，更不是“独木可成林”，它是一项综合性、社会性、群众性很强的系统工程，除了必须有坚强的组织领导、有效的工作机制外，还得有强大的工作合力。因此，建立健全全社会齐抓共管的常态机制是提升文明城市创建效能的关键。

4 完善文明城市创建的体制机制

4.1 完善文明创建的领导体制。全国文明城市的创建离不开强有力的领导机制。以南京、成都为例，南京成立了文明创建指挥部，成都设立了文明城市创建联系会议制度。因此建议太原市汲取这两个城市的经验，成立文明创建领导指挥部，并设立文明城市创建联席会议制度。文明创建指挥部在市一级由书记、市长挂帅，市委副书记受市委书记委托，全面负责，具体工作由各工作组落实。市委常委、市政府副市长参加，重大事项指挥部决策，重大活动由指挥部决定。指挥部各成员包区、包点，努力做到指挥、组织、协调、监督、奖惩五方面一起抓。各级各部门及领导创建工作的实绩纳入年度绩效考核的重要内容。依托文明创建指挥部出台文明创建联席会议制度，由分管的市委副书记主持，各相关单位一把手必须参加，定期召开，无故不得请假，对于本周文明创建中出现的重大问题经会议讨论，交由书记、市长解决，一般问题由各单位一把手督办解决，会议由市文明办统筹安排。

4.2 提升太原市文明办的职能设置。如前所述，在文明创建的过程中文明办作为统筹协调机构存在严重的权责不对等的问题。由此建议进一步完善文明办的职能，以使其权责一致、更好发挥职能作用，一要扩编，使文明办能够拥有一支数量、质量与工作职能相对等的队伍。二是赋权，建议市委、市政府授予市文明办相应的追究问责的权力，以保障市文明办按照市文明委安排所下达的创建要求，各部门、单位能够不折不扣，立即执行。三是建议将其现有的正处级架构升格为副厅级架构，以便其在工作中更好的统筹协调省直各驻并单位、市直各局委办及各个县区的文明创建活动。endprint

4.3 完善文明创建的全民参与机制。一是健全文明创建听证决策制度。听证制度是一种直接民主的制度方式，也是公民有序参与文明城市建设的决策规划的一种活动方式，该制度的推行将使文明城市建设作为一项公共政策的决策具有更广泛的群众基础，成为公众表达个人建议和意见平台，维护个人利益的重要保障。二是健全和完善文明创建的政务公开制度，定期公布全市文明创建的相关情况，让市民更好、更快地了解文明创建的各种信息，在不断关注中逐步参与到文明创建中来。三是以太原文明网为基础，建设市民参与文明创建的网络通道，进一步方便群众通过网络反映社情民意，并通过网络及时向社会反馈城市生活中各种问题的解决情况。

4.4 完善文明创建的目标考核制。针对文明城市创建过程中存在的问题，建议进一步完善确立和实施明确的目标责任考核机制。其中包括：各级领导责任制、管理部门责任制、专业队伍责任制、社区自治责任制等。这些责任制应明确具体、各负其责、环环扣紧、长抓不懈，形成纵向抓到底、横向抓到边的责任链，开创一级做给一级看、一级带着一级干的好局面。对于创建不力的单位或个人要严格追究责任。

4.5 完善点评监督机制，严格奖惩机制。厦门的点评会制度的成功之处在于其长期性、规范性的运作。因此，建议太原市在文明创建中进一步完善点评监督机制。由市文明办组成专门队伍，深入基层，明查暗访抓住群众反映突出的问题，用照片、录相的事实，如卫生死角、局部污染、违章占道、市场管理等，在定期召开的市、区干部大会上点名批评，并向社会公布，让群众监督，限期改正。同时，在点评会的基础上，进一步完善严格对等的奖惩机制，把创建文明城市工作列入干部职责和干部考核内容，根据创建绩效奖勤罚懒；在每年复查中奖励先进、鞭策后进，对考核评价达不到要求者撤销文明单位称号，以增强创建活力。

4.6 完善文明创建的自测自评制度。成都市进行文明创建的一个成功之处就是通过第三方测评机构对文明创建工作开展了二十余次自测自评，从而有针对性的根据文明创建中出现的问题展开工作。太原市的文明创建也可以借鉴这个经验，从而有针对性的开展工作。具体说来，可以依托太原社科院等本土科研机构，根据《全国文明城市测评体系》对太原市的创建工作进行定期的模拟测评，测评结果定期通过新闻媒体向社会公开，对于好的由市文明办进行奖励，对于测评指数差的由市委、市政府追究相关责任并督促其改善。

5 完善文明城市创建的保障机制

5.1 完善文明城市创建的投入保障体系。必要的经费投入是创建全国文明城市的重要保障。结合太原市创建工作的实际，从省会城市成都、南京等全国文明城市的创建经验到省内的长治、晋城等兄弟城市的创建实践证明，必要的、稳定的财政投入在创建文明城市中具有重要的保障作用。成都市文明创建每年投入经费1000万元，每年市里的创建活动专项经费也是1000万元。这还不包含各部门、县市区、街道在创建工作中的投入。雄厚的经费保障能使文明办在发布公益广告、组织第三方测评、招募社会志愿服务人员，进行大规模的宣传发动、氛围营造，广泛开展系列创建活动上更加主动，对于提高市民对创建全国文明城市知晓率、支持率，提升公民文明素质和城市文明形象上具有重要意义。在当前政府财政有限的情况下，有效提高对文明创建的投入，就需要进一步完善太原市文明创建的投入保障机制，即在政府引导下，逐步建立起“政府投入为主，社会参与为辅，有效利用外资”的投入模式。具体说来，一是“政府投入为主”就需要根据实际情况按照其他文明城市的通行比例适当加大对文明创建的投入，将文明创建的投入与政府可用财力的增长按比例挂钩。二是“社会参与为辅”是基于山西省与太原市的现实情况而提出的。目前，经过煤炭资源整合，大量的资金从煤炭领域退出成为社会游资，太原市可以有针对性的以项目授权或特许经营的方式，引导这部分资金投入到城市建设的公共服务项目当中，这样一方面为促进了城市建设，另一方面也为“煤老板”找到了新的项目。三是“有效利用外资”。一方面是指要通过招商引资，有效利用境外资金参与到太原的城市建设中；另一方面是指要有效利用一些国际组织或外国政府的公益性贷款。这些贷款通常是由国际组织（如世界银行等）或一国政府提供的，具有一定赠与性质的优惠贷款，主要用于城市基础设施建设、环境保护等非盈利性项目。

5.2 完善文明创建的宣传保障体系。在全社会形成争创全国文明城市的共创意识，必须以“贴近社会、贴近生活、贴近市民”为原则，开展广泛、深入、扎实、有效的舆论宣传和社会宣传。省城各级各类媒体，包括报刊、电视、电台、电子显示屏、网站、广告、手机均要形成合力，以专栏、专题、专版，评论员文章、述评、综述，专题片、专访、对话，标语、口号、公益广告等多种形式，广为宣传，做到家喻户晓，人人皆知。特别是在关键时期，政府应对撤商换公的市场广告予以适当的补偿，真正形成举省城之力，聚万众之心，争创全国文明城市的舆论氛围，动员一切可以调动的力量，力争太原市早日跨入全国文明城市行列。

5.3 完善文明创建的基层工作机制。针对太原市文明创建中存在的基层力量薄弱，特别是社区工作力量薄弱的问题，可以从两个方面进一步完善文明创建的基层工作机制。一是可以借鉴南京“十进社区”和“万民党员进万家”活动的经验，组织市、县（区）直各机关的党员干部利用休息时间广泛开展进社区活动，从而充实基层工作力量，通过为社区居民解决现实问题全面推进文明创建活动。二是在社区文明创建的过程中要充分发挥志愿者的作用。志愿服务是现代社会文明程度的重要标志，是群众参与精神文明创建的有效途径，基层文明创建应不断完善志愿服务有效参与的各项机制，以推动太原文明城市创建工作的扎实、深入开展。

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作者简介：

武非平（1963-），女，山西省太原市社会科学院社会学研究室，助理研究员，研究方向：社会管理。endprint