农村土地流转制度的演进路径及改革方向

杨骐瑛

内容摘要：土地作为农村最基础的生产资料，对我国农业乃至全国经济的发展都具有深远影响，而农村土地流转是优化土地资源配置，发展农业经济的主要手段与必然要求，而纵观我国农村土地流转制度的演进路径，我国农村土地流转制度的弊端十分明显。基于此，本文结合我国农村土地流转现存约束因素，对我国农村土地流转制度的改革提出了意见与建议。

关键词：土地流转 演进路径 制度改革

农村土地流转制度演进路径

土地流转即土地使用权的流转，自新中国成立之今，我国农村的土地流转现象一直存在，然而在不同的时期由于相应土地政策的不一致，农村土地流转模式存在明显差异。但毋庸置疑的是，我国土地政策的每一次调整与创新都在一定程度上促进了农业的发展。具体而言，我国农村土地流转制度的演进大致可以划分为三个阶段。

农民土地所有制阶段。1947年中国共产党全国土地会议通过了《中国土地法大纲》，废除了封建剥削土地制度，实现“耕者有其田”的土地制度。直至1953年，我国一直实行农民土地所有制，这一制度为土地的流转提供了可能，在极大程度上造就了通过土地买卖或租赁等形式进行的农村土地流转。但是，由于新中国成立初期的生产力水平不高，封建剥削土地制度的历史遗留问题较多，以致尽管在这一阶段出现了土地流转的萌芽，但流转发生的频率并不高。

集体所有制阶段。1953年开始，中国共产党在全国范围内组织进行了社会主义三大改造，即对农业、手工业和资本主义工商业进行的社会主义改造。其中，对农业进行的改造主要通过合作化的形式实现，逐步把小农经济改造成为社会主义集体经济，并由此诱发了人民公社化运动。公社化运动在造成了大量资源浪费的同时，推进了土地集体所有制，即将曾经归农民所有的土地所有权和经营权集中到合作社手中，不具备流转的可能，因此在这一阶段我国农村土地没有出现流转现象。

家庭承包制阶段。1978年，中国共产党第十一届三中全会的召开标志着土地集体所有制的结束，自此我国踏上了改革开放的道路，而对农村的改革主要围绕土地政策展开，农村土地家庭承包制正是这一改革的产物。具体而言，改革开放以来我国农村土地的政策大致进行了三次变迁。

一是确立土地家庭联产承包责任制。1978年至1983年期间，以家庭承包为主题的农村土地政策改革从最初的农村土地不允许承包到户，到承包到户在小范围内允许，再到承包到户的全面推广，极大地提高了中国农村经济的发展速度。相关数据显示，这一阶段我国农业生产的年均增长率高达25.7%，明显高出集体所有制阶段的农业生产水平，有效改善了人民的温饱问题，但是在这一阶段政策并不允许土地流转。1982年颁布的《中华人民共和国宪法》（第四部宪法）以及1983年发布的《当前农村经济中的若干问题》（1983年一号文件）均明确指出，任何组织或个人都不能以任何形式对土地进行买卖、出租或转让。

二是延长土地承包期并开放土地流转政策。家庭联产承包责任制根据农村家庭的劳动力数量进行土地分配，并不定期地做出调整，以至于长期而言，土地的质量得不到保障，不利于农业的可持续性发展，1985年出现的粮食产量大幅下滑恰好证明了这一点。基于此，农村土地承包期在1984年至2001年期间实现了30年的延长，稳定了承包关系，激励农民对土地进行长期投资，提高了农村土地的生产效率。同时，为了尽可能地提高农村土地的生产率，中共中央逐步放宽了农村土地的流转政策，允许承包人将承包合同流转给第三方，但必须经过发包人的许可。这一举措有效地将农村土地资源集中到了耕作效率较高的家庭手中，有效增加了农村的粮食产量。农村土地流转政策也在随后颁布的《中华人民共和国宪法》（第四部第二次修改）等法律法规中得以规范化，有效避免了承包土地因频繁变动造成的不必要损失，并于2001年开始发放农村土地承包经营权证，为农村土地的规范化流转奠定了基础。

三是进一步探索农村土地流转政策。农村土地承包经营权证的发放在很大程度上推动了农村土地流转的规范化进程，国务院办公厅于2004年发布的《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》规范了土地流转主体，明确了农村土地流转的主体是农民，任何个人或组织都不得侵犯和剥夺；2007年出台的《中华人民共和国物权法》进一步明确了土地承包经营权的物权地位，确定可以通过转包、互换、转让等方式进行土地承包经营权的流转。事实上，2001年至今我国先后发布了一系列关于农村土地流转的法规政策，以提高土地承包经营权的流转效率以及规范化程度，在切实维护农民利益的同时，有效地提高了农村土地资源的使用效率。

农村土地流转障碍因素

缺乏相关法律保障。一方面，我国缺乏专门的法律法规对农村土地的产权进行明确规定，尽管明确指明农村土地归农民集体所有，但并没有对“集体”的概念进行界定，农民的利益在土地流转中存在遭受侵害的可能。尽管2003年出台的《中华人民共和国土地承包法》弥补了农村土地流转原则、程序、方式和主体等的法律空缺，但依旧没有对土地流转的期限、法律责任、争端解决机制等问题进行规定。农村土地产权的不明晰、土地流转的法律漏洞等都为农村土地的流转埋下了诸多风险，相关法律法规的缺位使得我国农村土地的流转得不到必要的保护。另一方面，相关法律的缺位使农村耕地保护存在较大的安全隐患。流出的农村土地既有可能转化为收益更高的工业用地，也有可能继续作为耕地但不耕种粮食，前者直接造成了农村耕地的流失隐患，后者则将直接影响粮食产量。总而言之，在经济利益的驱使下，相关法律的缺位将直接造成我国有限农村土地的不必要流失。

缺乏必要财政支持。首先，缺乏必要的政策支持以激励农村土地的流转，农村人口的基本社会保障难以得到满足。我国农村人口众多，社会保障制度不够完善，覆盖面十分有限，加上我国第二、三产业中的非农就业机会并不多，以至于大多数农民存在在流出土地后面临没有经济收入的可能，最终造成许多农户宁可荒废土地也不愿将其进行流转的现象，进而形成了极大的资源浪费。其次，缺乏有力的资金支持。根据我国现有法律规定，农村土地必须在依法、自愿、有偿的前提下才能进行流转。在这一过程中，土地需求者不仅需要花费一定量的人力与财力搜集土地信息，还需要在谈判、实施合约等过程中花费大量的财力，农村土地流转的交易成本十分高昂，建立农村土地流转中介服务机构以及担保机构是十分必要的，而这一切都需要以有力的资金支持为前提。endprint

流转制度建设局限。我国农村普遍存在土地产权租赁和交易制度的不完善，且各地土地产权交易市场的规范化程度差异巨大，这为一系列的投机行为创造了可能，不仅影响了农村土地的流转效率，还极大地降低了农民进行土地流转的积极性。另外，根据现有规定，农村土地的流转主要由双方协商决定，这不仅增加了土地需求方的信息搜寻成本，还会因为信息不对称等现象的存在降低农村土地流转交易的公允性，极易引发矛盾纠纷，对未来潜在的农村土地流转交易产生负面影响。

农村土地流转制度改革方向

制定专门法规增强法律保障。推进《农村土地流转法》的建设，在明晰农村土地流转的产权主体的同时，弥补现有法律对农村土地流转期限、法律责任、争端解决机制等的缺位，同时进一步规范农村土地的流转程序、方式、合同、原则等，并设立专门的执法部门对法规的落实予以监督，确保农村土地流转的平稳开展。另外，《农村土地流转法》需要对土地流转中的违规行为制定严厉的惩罚制度，并对农村土地的用途进行综合规划，尽可能地避免农村耕地的不必要流失，保障我国粮食产量安全。

加大对农村土地流转的财政支持。首先，要加大对农村土地流转的政策扶持力度。一方面，要完善农村社会保障体系，保障农民即使是在没有土地的情况下也具有稳定的经济来源，维持正常生活；另一方面，推进户籍制度改革，加快城乡统筹发展，尽可能缩小城乡社会保障差异；具体而言，政府需要放宽城市户籍门槛，降低农民对土地保障的依赖程度的同时，对自愿流转土地的农民提供城市居民身份，以加速农村土地的流转。其次，要加大对农村土地流转的资金支持力度。具体而言，政府要鼓励银行对农业信贷开辟绿色通道，并降低相应贷款利率，再由政府对提供农业信贷的金融机构发放利息补贴。同时，为了有效避免并解决土地流转中的矛盾与纠纷，政府需要出资建立专业的农村土地流转中介机构、担保机构、仲裁机构等，保证农村土地流转的顺利进行，降低土地流转风险。

加强制度建设，完善农村土地流转机制。第一，改善农村土地管理制度与产权制度，对农村土地的用途进行区分，并对不同性质土地的产权主体核发土地权证书，例如对房屋所有者核发《房屋所有权证》、对林地拥有者核发《集体林地使用权证》等，明确农村土地产权，为土地的流转创造良好的法律环境。

第二，建立完善农村土地补偿机制以及投入保障制度，对农村土地进行宏观监管。一方面，农村土地的可流转性会使得部分具有投机倾向的农民只以当前利益为重影响耕地的可持续发展，进而造成资源的浪费，因此需要完善土地补偿机制，增强农民保护耕地的主动性，保障粮食安全；另一方面，农民在种粮和保护农田的过程中需要投入一定的成本，这些投入往往要在较长一段时间后才会产生回报，考虑到资金的流动性，部分农民会选择不进行或只进行一定量的投入，导致土地资源得不到充分的利用，因此需要建立农业投入保障制度，激发农民保护耕地的积极性。

第三，建立规范的农村土地交易市场，由政府出资建立农村土地流转中介机构、评估机构、咨询机构等，加强农村土地流转的透明度，加大信息公开力度，增强农村土地流转的规范性、有序性。

第四，建立农产品价格保护制度与农业保险机制，降低农村土地流转风险。一方面，为保障农产品价格的稳定，降低农村土地流转风险隐患，政府需要建立农产品价格保护制度，避免因农产品价格波动造成的土地供需失衡，影响农村土地流转均衡价格机制的运作；另一方面，政府需要建立农业保险制度对农业提供行政补贴，降低农业信贷风险。

第五，健全农村土地流转仲裁体制，设立专门监管机构对农村土地流转的全部过程进行监管，对过程中存在的违法行为予以严厉惩处，同时聘请一批专业的法律人才对土地流转中可能出现的纠纷进行公平、高效的处理，提高农村土地流转效率。

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