政府信息化应立足为民

肖拥军

政务为民，是电子政务发展应用的最高境界。

2014年8月，联合国经社部发布了《2014年联合国电子政务调查报告》。我国总分排名第70位，比2012年上升了8位。这是10年来我国电子政务在国际排名中首次上升。这次排名的上升，表明我国电子政务在过去两年确实取得较大进展。然而，在取得显著成就的同时，还存在哪些亟待解决的问题呢？应该采取什么措施？

政务为民

网上在线服务水平不断提高。我国通过大力推进深化应用，不断提高政府利用网络为民服务的能力和水平。在2014年的联合国电子政务发展报告中，我国在线服务指数达到0.6063，高于世界平均水平和地区平均水平。随着信息技术的不断进步和应用不断创新，政府在线服务开始融合移动互联网、社交媒体、物联网、云计算等新兴技术。很多地方建设了移动政务，建立了移动政务门户网站，在城市管理等领域加大移动终端的应用。政府部门和官员在网上开微博与公众互动也有实践，许多地方纷纷建立云计算中心提供个性化服务。这些举措进一步提高了政府内部的办公效率，同时也提升了为民服务的水平。

创新为民服务和社会治理应用取得显著成效。近年来，我国在推进教育资源优化配置、实现更高质量的就业、城乡社会保障体系建设、提高人民健康水平、加强和创新社会管理等方面涌现了一批卓有成效的典型应用。截止2014年6月，辽宁民心网为群众解决实际问题25.4万件，群众满意率达到85.3%。各地各部门进一步聚焦为民服务应用，截止2014年上半年，我国88%以上的省（自治区、直辖市）开展了食品药品监管、安全生产等领域的应用，75%以上的地市开展了公共安全、区域卫生信息化等领域的应用，65%以上的县开展了教育领域的信息化建设，多领域业务融合程度越来越高，在整合提升政府公共服务和管理能力等方面发挥了越来越大的作用。

教育管理和服务应用的创新促进了教育发展。截至2014年上半年，我国建成了国家基础教育资源库，包含4000多个学时学科知识点教学资源，3000多小时的学习辅导、专题教育和教师培训视频资源，覆盖小学初中的多种版本教材的教育教学内容。建成了覆盖各级各类教育的数字教育资源体系，云计算和大数据技术推动“大规模开放网络课程（MOOC）”模式成为在线高等教育热点。中国网络电视台、网易等同步推出了60门视频公开课，受到了广大社会公众的高度关注和认可。“农村中小学现代远程教育”广泛深入，优质教学资源走进农村中小学课堂，进入农村教学点。全国数字教育资源深入开发，公共优质教学资源得到进一步公开和共享，不断缩小了地区间教育水平的差距，促进了教育公平发展。

健康服务应用逐步缓解了群众看病贵、看病难等问题。各地各部门以为人民健康服务为中心，积极推进区域卫生平台建设和应用，建立覆盖全民的居民健康档案，完善医疗卫生信息化制度规范体系，逐步缓解老百姓看病贵、看病难等问题。截止到2014年上半年，基本医疗保障已经覆盖了全国95%的人口，参保人数超过了13亿人。据统计，70%的省市建设了区域卫生信息平台和电子健康档案。内蒙古、上海、江苏、安徽等10个省（自治区、直辖市）不同程度建立了省级卫生综合管理信息平台，134个地市和397个县区不同程度建立了区域卫生信息平台，实现区域内卫生信息实时采集与共享，减少了老百姓重复检查，缓解了过度医疗等问题。人口计划生育信息化也取得积极进展，90%以上的县、乡级人口计生部门依托人口宏观管理与决策信息系统开展日常管理与服务工作。突发公共卫生事件应急指挥系统提高了政府综合决策和应对突发事件的处置能力，传染病疫情直报系统覆盖了100%的疾控机构。

社会保障应用提高了城乡居民社会保障服务水平。截至2014年上半年，我国社会保障卡发卡地市超过340个，持卡人数达到6亿。养老保险关系转移系统已覆盖29个省份的256个地市，医疗保险关系转移系统已覆盖12个省份的44个地市，极大方便了流动人员的养老保险和医疗保险的领取。养老保险统一信息平台覆盖面逐渐扩大，全国已有24个省（自治区、直辖市）连接到了部级养老保险跨地区转移接续平台。新农保业务系统已覆盖全国30个省份的2600多个县（市、区）。就业监测管理系统已在30个省份完成系统部署。截至2014年上半年，上报的就业监测信息已经超过2亿人。社会保障和就业服务信息化创新发展为全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，健全促进就业创业体制机制，推动实现更高质量的就业，提供有力支持。

问题凸显

在战略规划、总体部署方面缺乏统一谋划。随着政府职能转变的深入，我国政务服务从提高自身的工作效率向提升对公众和企业的公共服务水平方向转变，政府信息化工程也愈来愈深入，各地各部门也出台了各自的规划。尽管这些政策规划明确了在线服务的发展思路和方向，但却缺乏具体明确的实施细则，顶层设计缺乏指导性和可操作性，这也造成了地方在具体实施过程中较为混乱的局面。

在互联互通、业务协同方面缺乏综合协调。建立跨部门、跨地区协同推进体系是我国政务服务存在的难题，主要表现在：各部门各自为政，缺乏统一的沟通和协调平台；所开发的信息系统也是为了各自内部操作的需要，而没有考虑与其它部门的合作和交互；政府投资部门没有一种机制来鼓励跨部门的信息系统建设，而部门也恐惧机构重组，从而使得跨部门的信息资源共享和合作阻力重重。各级在线服务不同程度上存在横向协同困难的问题，直接造成了各自为政、分散建设、重复投资的局面。

在基础建设、公用服务方面缺乏集中管理。在线服务的基础是共享和协同，而基础设施建设是共享和协同的基础。我国政府在投资建设政府云平台时，因为缺乏集中管理，很难建立一个中央级政府企业架构库来整合分析政府数据、应用和技术，从而不利于识别潜在的共享服务和跨机构整合，也很难增强数据共享和业务协同。政府在推进在线服务时，因为缺乏集中管理，从而造成服务的不可持续性。

在标准制定、调查评估方面缺乏统一评价。我国电子政务建设在整个管理过程中实际上处于绩效管理缺失的状态。由于目前我国电子政务绩效管理无论是在理论研究还是实际应用上，都存在很大的不足，现有的评估体系或方法难以对我国电子政务建设进行全面、客观、科学的测定及评价。这种情况导致各级政府在连续多年的高额投入后，难以说清电子政务建设到底是否达到了预期效果。随着我国电子政务发展向新阶段迈进，当前亟需建立能够捕捉电子政务发展新阶段的特征与规律、能够衡量电子政务发展成效、能够引导电子政务发展方向的新型绩效管理理论框架与管理体系，以将单一的评估上升到管理机制的战略层面。endprint

破解难题

加强统筹规划，强化顶层设计。一是加强地方统筹规划，特别是省级政府要加强对市县级政务服务应用的统一规划，在资金、项目、人才等方面合理进行全局性的布局。加强制度建设的全面性，建立网络、信息资源、运维、队伍、信息安全等全方位政务服务应用制度规范体系，明确职责，细化各项管理制度，完善管理机制。二是重视发展规划的指导作用。各地方应按照国家发展规划的要求，紧密结合本地区发展实际，制定本地区政务服务应用规划及规划实施方案。加强中央和各级地方政府的发展规划的统筹衔接，维护政务服务应用工作的整体性、连续性。三是抓好政务服务应用顶层设计，深入研究政务服务应用科学发展的指标体系，结合地方实际提出发展目标和任务，确定政务服务应用发展的正确方向。

加强条块结合推进应用协同。坚持统筹协调，充分发挥政务服务应用基础设施作用，加大行业与地方应用发展的条块结合统筹力度，努力构建基础统一与应用协同的政务服务应用整体发展格局。兼顾行业与地方业务应用发展，行业业务应用发展纵向部署要充分考虑地方实际，加强与地方应用建设和发展衔接。地方要加强行业与当地应用的统筹协调，建设内容应纳入当地政务服务应用规划和年度计划，做好配套工作，满足行业业务应用要求，确保纵向互联互通的行业政务服务应用整体发展。

加强转变发展方式，提升发展质量。转变政务服务应用建设方式。探索新技术实现政务服务应用集约化建设的有效途径，促进政务服务应用发展转型。加快政务服务应用公共平台的推广进度，鼓励地方在现有基础上建设集中统一的区域性政务服务应用云平台。转变政务服务应用投资方式。充分依托已有的投融资平台，建立多元化、多渠道的政务服务应用投融资机制。制定鼓励市场化投融资、信息系统服务外包、信息资源社会化开发等政策，引导各类市场主体共同参与政务服务应用建设。转变政务服务应用服务方式。探索运行管理服务新模式，充分利用社会专业技术资源，推行运维服务外包，逐步实现技术服务机构和人员规范化管理。

加强为民服务，推动应用向基层延伸。加强财政资金、组织领导、人才队伍等方面的保障，政务服务应用要密切结合政府履职效能，提高基层政务部门的核心业务信息化覆盖率，加强为民服务能力，加快推进为民服务应用向基层延伸，构建覆盖全面、整体推进、发展平衡的基层公共服务体系。利用现有基础设施条件，提高为民服务水平。深化政务服务中心和各类政务服务窗口等多种服务渠道服务应用，增加服务内容，扩大服务范围，加强业务应用系统互联互通，推进信息共享和业务协同，提高街道（乡镇）、社区（行政村）的政务服务能力和水平，坚持城乡一体化发展，逐步消除政务服务应用为民服务区域发展的不平衡性。

（作者为赛迪智库信息化研究中心副主任）endprint