宜君县天保工程建设成效与策略分析

摘要：本文阐述了宜君县天保工程实施以来的天然林资源保护、生物多样性保护、林区经济、民生改善、生态意识培养方面的成效，并总结了组织、宣传、管理、管护、公益林建设、社会保障、档案管理的经验，指出其存在的投资产业发展基础设施管护队伍稳定等方面问题，提出做好森林资源保护、做好森林资源培育、提高财政补助和建设投资标准、加大天保工程区基础设施建设、出台优惠政策的措施和建议，以供参考。

关键词：天保工程；建设成效；经验；问题；策略；陕西宜君

中图分类号：S721 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2014.21.0066

天保工程作为国家六大林业工程之一，是党和国家生态建设的重大决策，是林业由木材生产向生态建设转变的标志。宜君县1998年在全县9个乡（镇）和5个国有林场实施天保工程。宜君县地处陕北黄土高原与关中平原的过渡地带，属黄土高原丘陵沟壑区、子午岭山系乔山余脉，县域总面积1531平方公里，辖6镇3乡、178个行政村，总人口9.4万人，其中农业人口6.35万人，平均海拔1395米，年均降水量709.3毫米，年平均气温8.9℃，是黄河中游水土流失重点地区之一，也是天保工程实施项目区。完成天保工程公益林建设的人工造林、飞播造林、封山育林和森林抚育任务，新建、扩建苗圃，建成采种基地，同时落实专职、兼职护林人员240人，使全县的森林资源得到有效保护， 为296名林场职工办理了五项社会保险。从1998年至今，全县天保工程累计完成投资12224.77万元，其中中央投资11768.31万元。我县4个国有林场共免除了1153万元的债务总额。

自1998年实施天保工程以来，宜君县始终把天保工程作为改善区域生态环境的基础工程，紧扣生态林业民生林业这一主题，工程建设中严格按照“严管林、慎用钱、质为先”的建设要求，狠抓森林资源管护，大力建设生态公益林，做好森林抚育并开发林区新的经济增长点，已初步形成了适合宜君县特点的天保工程管理模式，天保工程取得了明显的生态、社会和经济效益，为县域经济社会可持续发展奠定了坚实基础。宜君县先后被评为全国绿化模范县、国家级生态示范区，被国家林业局授予“天然林保护工程建设县（局）级先进单位”，陕西省林业厅授予“陕西省天保工程建设先进单位”、“陕西省飞播造林先进单位”、“陕西省天然林保护工程示范县”、“陕西省天然林保护工程档案管理先进县”等称号。全县林业用地面积达到10.193万公顷，有林地面积达到5.728万公顷，森林蓄积量200.3万立方米，森林覆盖率49.2%，已成为秦岭以北最大的一块绿洲。

1天保工程建设的主要成效

1.1天然林得到有效保护，森林资源呈现恢复性增长

1998年国家天保工程启动后，我县全面停止了天然林及人工林商品性采伐，国有林场从以采伐木材为主转向了以护林、营林为主，全县长期过量消耗森林资源的势头得到有效遏制，森林资源总量不断增加，呈现恢复性增长的良好态势。宜君县于1998年全面停止了天然林的商品性采伐，累计调减木材产量53016立方米，减少森林资源消耗174708立方米。

1.2生物多样性得到有效保护，生态状况明显好转

随着工程区森林植被不断增加，森林生态系统功能逐步恢复，生态状况明显改善。先后治理水土流失面积236平方公里。天保工程区仅一期就使土壤侵蚀量减少了1036.8万吨（总保持水土量），土壤有机质和土壤氮、磷、钾损失量减少了175.9万吨，涵养水源10.37万吨，固碳58.8万吨，释放氧气52.05万吨，净化空气414.72万吨。野生动植物生存环境不断改善，生物多样性得到有效恢复。国家Ⅰ级保护动物黑（白）鹳等种群不断扩大，省级重点保护植物杜松等野生植物数量明显增加。

1.3产业结构得到有效调整，国有林场改革和发展呈现良好态势

长期以来林区经济“独木支撑”的局面得到了彻底改变，调整优化为以经济林、育苗、旅游产业为主的格局，林区经济呈现出良性发展态势。国有林场积极调整林种结构，示范带动全县核桃产业的发展，建成了以香玲、辽核等为主的10个优良品种优质核桃示范园194.7公顷。依靠林业重点工程带动，加强苗圃建设，大力发展种苗产业。4个林场均建有苗圃，总面积达46.7公顷，品种以油松、侧柏容器苗、刺槐、核桃嫁接苗为主，兼顾红叶李、桧柏、云杉、大苗油松等园林绿化苗木，年出圃造林苗木200余万株、绿化苗木达20万余株，年产值达160余万元。依托林地资源优势，发展森林生态旅游成为一大亮点。太安林场建成省级太安森林公园，狠抓旅游景点基础设施建设、等级晋升和宣传工作，开发多种旅游产品，并成功地组织了一系列旅游活动，旅游产业经济初露端倪。

1.4民生得到有效改善，林区社会保持稳定

天保工程实施以来，对改善工程区民生发挥了重要作用。一是林区职工收入明显增加。天保工程有效缓解了林区经济危机、资源危困局面，长期拖欠职工工资现象得到初步缓解，保持了林区的社会稳定，被誉为林区的“救命工程”；二是林区就业呈现多元化。实施天保工程以来，宜君县转岗分流安置林区职工296人，其中有264人参与森林资源管护、公益林建设、森林抚育，林业职工积极开展育苗、营造林、森林旅游等多种经营，就业形势有所好转；三是社会保障不断完善。林区职工养老、医疗、工伤、失业、生育五项社会保险补助政策基本得到落实，参保率达到100%，做到了老有所养、病有所医，林区社会保持稳定态势。

1.5生态意识进一步增强，生态文明建设成效显著

天保工程的实施，催生了“中国避暑城”、“太安森林公园”等绿色品牌，初步形成了以天然林资源保护为题材的生态旅游文化产品，取得了集生态保护、宣传教育、社会行动于一体的良好效果，提高了人民群众的生态文明意识，有力促进了森林资源保护和生态文明建设。同时，也产生了重要的社会影响，赢得了全社会的广泛关注和高度赞誉，生态文明建设成效显著。

2主要建设经验

2.1加强组织领导，健全机构，保障工程顺利推进

宜君县高度重视天然林资源保护工程工作，成立了从县到村的天保工程管理组织体系，推行了行政首长负责制。县、乡（镇）（林场）、村（工区）三级分别成立由县长、乡（镇）（林场）长、村（工区）长担任组长，各有关部门、单位负责人为成员的工程领导小组。县级成立了以县长为组长，分管副县长为副组长，相关部门负责人为成员的天保工程领导小组，领导小组下设办公室。2004年成立了专门负责天然林资源保护工程管理的县天保中心。成立了林场、乡（镇）天保工程管护站19个，参与天保工程的管理人员和护林人员达320人，建成了机构健全、职责明确、分工具体的天保工程管理网络。

2.2狠抓宣传，营造氛围，工程建设深入人心

天保工程启动后，宜君县提出“生态立县”战略，把保护天然林资源、治理水土流失、改善生态环境作为促进县域经济发展的重点来抓。全县修建天保工程护林碑33座、永久性宣传牌125面，刷写永久性宣传标语6.2万多条，印制天保工程和护林防火宣传画6余万张，出动宣传车4.5万多车次，召开群众大会1350多场次，受教育人数达到9.5万多人次，为工程顺利实施营造了良好的社会氛围。

2.3强化管理，创新机制，工程运行井然有序

严格按照“严管林，慎用钱，质为先”的要求，一是制度先行。先后制定并实施了《宜君县天保工程建设管理办法》、《宜君县天保工程公益林建设办法》、《宜君县天保工程档案管理办法》、《宜君县天保工程财务管理办法》等工程管理规范性文件；二是明确责任制。实行行政一把手负责制、施工招投标制、技术责任制、施工质量责任制、检查验收责任制、管护目标责任制、监理制、资金审计制及质量责任追究制等制度，层层签订责任合同，狠抓事前指导、事中检查、事后验收三个环节，形成了一套比较完备的工程管理体系，为项目顺利实施构筑了建设平台；三是2011年探索实行招投标制，力争减少项目建设成本，杜绝腐败现象的发生；四是实行监理制。各项工程建设聘请了工程监理员、监理公司，对工程的各个环节及资金拨付使用进行全方位的检查、监督和管理；五是资金管理规范化。在资金管理和使用中，坚持“慎用钱”的原则，严格按照财政部《基本建设财务管理规定》、国家林业局《林业重点生态工程建设资金会计核算办法》有关文件规定，严格按照投资计划及用途使用资金，工程无资金截留、挪用、串户现象。

2.4严格管护，注重制度建设，扎实做好资源保护

为确保森林资源安全和林区平安稳定，在森林资源管护中，一是实行管护承包制。县林业局局长与4个国有林场、蒲白矿务局雷塬林场场长、4个集体林管护站的负责人签订了管护合同，各林场和管护站的负责人与240名护林员也签订了管护合同，落实了管护范围和报酬，年终考核管护成效、兑现奖惩。多年以来，全县没有发生一起重大森林火灾，宜君县连续多年被陕甘两省子午岭护林联防委员会评为森林防火先进单位；二是建立责任区巡护制度。各国有林场护林员和乡村护林员划片包干，广泛开展森林资源保护宣传教育活动，形成了全社会抓护林防火、保护森林资源的良好氛围。积极开展森林防火、林地保护、林政执法、野生动植物资源保护等工作，严厉打击偷砍乱伐、乱占林地等违法行为，保证了工程区的森林资源安全；三是林业有害生物防治网络化。建立和完善了全县森林病虫害测报网络，建成国家级中心测报点和国家森防标准站，配备了人员和设备，并与国家林业局森林病虫害防治检疫总站联网，开展了管氏肿腿蜂防治青杨天牛、大唼蜡甲防治红脂大小蠹的生物防治试验，多年来没有发生林业有害生物灾害；四是注重管护制度建设。制定和出台了《宜君县天然林保护工程领导小组职责》、《宜君县天然林保护工程管理中心工作职责》等多项工作职责和农村护林员管理办法、宜君县森林资源管护办法等专项管理办法，并编印了护林员工作手册、巡山日志等工作手册，配备了护林员标志。

2.5狠抓质量，讲求效益，加快工程建设步伐

一是狠抓人工造林。人工造林实行专业工程队造林，大力推广应用覆膜造林、容器苗造林、保水剂、生根粉蘸浆等抗旱造林实用技术，并以示范点建设为主体，推动面上建设。天保公益林建设人工造林每年在4个林场分别建成了一个67公顷以上的示范点，高标准设计、整地、栽植，把示范点建成工程样板。累计造林10133.8公顷、当年的造林成活率和历年保存率均达85%以上；二是完成飞播造林17467.5公顷；三是坚持“以封为主，封育结合”的原则，完成封山育林11367.2公顷，封育后林分质量明显提高；四是完成森林抚育作业2666.7公顷。每年4个国有林场分别建设1个33.3公顷的示范点，实施中做到突出生态效益，注重职工参与；五是狠抓种苗基地建设。新建了、扩建了2个苗圃，建成县级种苗检验室1个，建成油松、刺槐采种基地3000公顷，累计生产良种苗木5000余万株，为全县生态建设奠定了坚实的物质基础。

2.6以人为本，调整结构，妥善安置分流职工

宜君县紧紧依靠林业自身优势，大力发展育苗、经济林、森林旅游等绿色产业，实现了对国营林场富余人员的多渠道分流安置。并且为全县国有林场职工交纳了基本养老、基本医疗等五项社会保险，解除了职工的后顾之忧。

2.7严格档案管理，注重规范，扎实做好档案建设

天保工程启动以来，宜君县设置天保工程专用档案室1个，购置档案专用柜5组，专用电脑1台，配备扫描仪、照相机各1台，落实了专门的档案管理人员。采取专业人员培训、管理人员外出学习等措施，对工程实施以来的各类资料进行规范整理归档，共整理技术档案66卷、会计档案12件、图片资料360余张、音像档案共计2盒，同时天保工程电子档案已基本建成。

3存在主要问题

宜君县天保工程建设虽然取得了阶段性成效，但随着社会环境的变化，特别是天保工程二期实施以来，工程实施过程中也暴露出了一些新问题。

3.1天保工程投资补助标准偏低

天保工程公益林建设实际人工造林、封山育林每亩成本达600元，而国家投资仅有300元，需要逐步提高天保工程建设投资标准，保证工程建设质量。森林抚育每亩成本在400元左右，国家每亩投资补助仅120元。加之公益林补偿、补助标准低，农民经营公益林的收入比较低，因而农民对管护公益林积极性不高、管护难度加大，虽然制定了相关管理办法，初步建立森林生态效益补偿机制，但是补偿标准过低，群众积极性不高。同时，国有林的生态效益补偿标准也低，影响管护质量。

3.2国有林场基础设施建设严重滞后

由于国家投入不足，林场基础设施建设没有纳入地方政府统一规划，加之国有林场大多地处偏远，基础设施建设严重滞后。全县国有林场有危房2000平方米，个别林区道路路况差、无法保持正常通行，个别管护站、瞭望台不通电、不通电话、吃水困难，严重影响林场森林管护、公益林建设、护林防火等工作的正常开展。

3.3缺乏龙头企业带动，林业产业化建设滞后

受社会经济条件差、地理位置偏僻、技术管理人才匮乏等因素影响，全县林业产业相对滞后，林业产业存在规模小、科技含量低、管理粗放、经济效益差等问题，无法适应林业产业发展的要求。

3.4管理体制不顺，林业队伍和森林管护存在潜在危机

宜君县的国有林场全部为公益性事业单位，但工资福利却按自收自支或差额事业单位对待，加之国有林场人员多、负担重，致使林场工作经费和职工福利难以保证，林业职工队伍稳定面临着巨大的潜在危机。集体林管护虽然成立乡（镇）林业站，但属于乡（镇）人民政府下属事业单位，县林业局只能业务指导，没有织成森林资源管护的网络体系。

4措施与策略

4.1做好森林资源保护

我县要继续停止现有天然林的商品性采伐，利用天保工程现有的管护体系，加强森林资源保护，做好林地保护、森林防火、有害生物防治工作；将乡（镇）林业站纳入县林业局管理，织密森林管护网络。

4.2做好公益林建设和森林抚育

我县天保工程区现有荒山面积1.268万平方公里，应继续做好宜林荒山的人工造林和低质低效林的封育，做好3.225万平方公里中幼林的抚育。

4.3适度提高财政补助和建设投资标准

建议国家将国有林森林管护费按每亩10元标准补助， 森林抚育财政补助按每亩300元标准补助，国家级集体公益林森林生态效益标准国家补助每亩按20元，地方级集体公益林的补助标准，对国有林森林生态效益补偿每亩按15元标准，建议人工造林每亩按500元，封山育林按200元标准。按陕西省2013年社会平均工资作为社保补助标准的测算依据，并根据社会发展水平和物价水平逐年提高、将林业职工的住房公积金纳入社会保障体系中。

4.4加大天保工程区基础设施建设

由于宜君地方经济社会发展缓慢，建议国家将天保工程区的林区用电、交通、饮水、危旧房改造等纳入中央投资范畴，尽快加大天保工程区基础设施建设力度，使林区与地方社会发展同步，保证林业职工的工作积极性。

4.5出台优惠政策

首先，将国有林场作为公益事业单位，经费纳入全额事业单位管理，保证国有林场的良性运转；其次，扶持林区林下经济和家庭林场，培育知名品牌和支柱产业，增加林业职工的收入，促进林区经济社会良性发展。

参考文献

[1]陈娜，安平山，孙学刚.浅析现阶段天保工程存在的问题和对策[J].甘肃科技，2013，（02）.

[2]李宁.天保工程实施过程中存在的问题和对策分析[J].北方经贸，2002，（04）.

[3]周武松.持续实施天保工程存在的问题与对策[J].绿色科技，2011，（01）

作者简介：岳亚库，本科学历，宜君县天然林资源保护工程管理中心，工程师，研究方向：核桃技术推广和天然林资源保护。

网络出版时间：2014-10-16 9：52：14

网络出版地址：http：//www.cnki.net/kcms/doi/10.14025/j.cnki.jlny.2014.21.0066.html