环境保护与经济发展之关系初探

黄新杰

摘 要： 环境保护与经济发展的关系，是生态文明建设和可持续发展中必须首先处理好的基本关系，要认识到发展经济必须保护环境是发展经济的本质要求。石河子市环境保护与经济发展相协调面临的主要问题是：政府优先发展经济的倾向过强；高速推进的工业化使环境问题集中爆发；经济布局不合理使得资源环境付出代价过大；政府直控型城市环境治理模式导致企业和公众的环保意识偏低或缺失；环境管理体制改革滞后。协调环境保护与经济发展关系的主要措施：以保护环境优化经济增长，充分发挥环境保护参与宏观调控的倒逼机制和先导作用；以资源环境承载力为依据，加大经济结构调整力度；严格环境管理，实行环境保护问责制；创新发展模式，大力发展绿色经济。

关键词： 环境保护；经济发展；石河子市

中图分类号：F205.45 文献标识码：A 文章编号：2095-0829（2014）05-0048-04

环境保护与经济发展的关系，是生态文明建设和可持续发展中必须首先处理好的基本关系。要发展经济，又要保护环境，二者能否兼顾？从长期看，环境保护与经济发展并不一定是矛盾的。环境的改善有助于经济的发展，而经济的发展则能为环境保护提供资金和技术。[1]23-25环境问题究其本质，是经济结构、生产方式和发展道路问题。

一、正确认识环境保护与经济发展的关系

在2012年召开的第七次全国环境保护大会上，李克强对经济发展与环境保护的关系作了精辟的论述，指出：加快转变经济发展方式，切实改变资源消耗大、环境污染重的增长模式，推动经济增长向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。加强环境保护，既是转方式的内在要求，也是转方式的重要推动力量，是稳增长的重要引擎。对资源环境来讲，可以破解瓶颈制约，增强可持续发展能力；对结构调整来讲，有利于产业优化和技术升级，再造新优势；对发展空间来讲，能够扩大市场需求，形成新的增长动力。这是我国处理好经济发展与环境保护关系的重要指导思想，是生态文明建设必须解决好的重大理论和实践问题。关于环境与经济关系的认识一直存在种种争论，如何处理好二者的关系应该从以下几个方面去认识：

（一）发展经济必须保护环境是发展经济的本质要求

石河子市是一个军垦新城，存在矿产资源短缺、水资源缺乏、经济基础薄弱、工业化程度低的情况，发展经济与保护环境的矛盾普遍存在，尤其是发展工业对居民生活产生不良影响的情况，在团场更是存在破坏自然环境和生态环境的问题。所以要认清发展经济的目的是为了提高人民生活水平，否则，就违背了发展经济的本意。

（二）发展经济必须保护环境是可持续发展战略的要求

当前我国经济已进入只有加快转变发展方式才能促进可持续发展的关键时期。加快经济发展方式转变和经济结构调整，关键要有强大外力，而加强环境保护可以提供这一强大外力。[2]5-7环境保护对推进经济发展方式转变具有综合作用，主要体现在推动区域、流域和行业规划环评，明确生态功能区划分，对发展什么、鼓励什么、限制什么、禁止什么加以明确，引导地区和企业搞好经济发展；促进产业结构调整和技术升级，推动发展方式转变；对符合国家政策和环保要求的建设项目按规定标准程序加快审批，为不合规定的建设项目设置不可逾越的“防火墙”；通过推进污染物减排，腾出和扩大环境容量，为经济可持续发展创造条件；加大环保基础设施建设力度，发展环保产业，形成现实生产力和创造绿色物质财富。

（三）解决发展经济与保护环境矛盾的根本出路在于进一步发展经济

发展是硬道理，石河子市目前已进入发展经济的关键时期，不能因为发展经济而忽视对环境的保护，更不能以保护环境为由在发展经济问题上畏缩不前。在这个问题上，我们不能走“先污染、后治理”的老路，也不能因保护环境而放弃经济发展，必须以科学发展观为指导，积极协调好环境保护与经济发展的关系，将环境保护作为生态文明建设的主阵地和根本措施，以环境容量优化区域布局，以环境改善倒逼发展方式转变，着重发展科技水平高、无公害的绿色工业。

（四）全社会都应该重视发展经济与保护环境的问题

目前许多地方、许多部门都存在着牺牲环境而发展经济的情况。这有历史和现实原因，但用发展的眼光看问题，作为一个军垦新城和生态脆弱的西部缺水地区，我们应该更加深刻认识发展经济过程中保护环境的重要性。社会各个层面的民众都应该树立环保意识，立足全局，统筹兼顾，在保护好环境的同时大力发展经济，提高自身的生活水平。现阶段，石河子市经济正处于跨越式发展的关键时期，为了给市民创造一个舒心的工作、生活环境，应该始终将环保工作放在优先发展的战略地位，大力实施可持续发展战略，投入资金积极推动环境保护工作，努力实现经济发展与环境保护相协调。

二、石河子市环境保护与经济发展相协调面临的主要问题

改革开放30多年来，石河子市无论是经济总量、城镇面貌还是职工群众的生活水平都发生了巨大的变化，但生态环境脆弱、资源供给不足等问题也同样存在。因此，今后我们在发展过程中须高度关注生态环境问题。

（一）政府优先发展经济的倾向过强是造成严重生态环境问题的主要原因之一

在过去很长的一段时间里，我们发展经济过于注重GDP增长，从而导致了对环境保护问题的忽视：当经济效益与环境保护发生矛盾时，往往倾向于优先发展经济而忽略对生态环境的保护，放松了对高消耗、高污染产业的监管，污染防治设施建设及技术完善均不到位，环境风险防范存在隐患，制约了环境保护工作的开展。如果不能从根本上转变这种理念，转变干部政绩的指标评价体系，势必难以扭转生态环境持续恶化的局面。

（二）高速推进的工业化使环境问题集中爆发，加大了对资源环境的压力

石河子市是以煤为主要能源的新兴城市，随着经济的发展，一批涉及化工、电力、电石、工业硅、电解铝业等高耗煤产业排放的残留物，城中村小锅炉的大量使用，不断增加的机动车辆和城市建设的扩大等都是产生大量颗粒的原因。烟尘、粉尘是形成石河子市雾霾天气的“元凶”， 2012年煤炭消费达到近千万吨，工业烟气排放量上升了58%。由于经济增长方式和以重工业为主的产业结构并未实现根本性转变，经济发展主要还是以量的扩张为主，而不是以质的提升为主，因此经济增长方式仍然存在着“高投入、高消耗、高排放、不协调、难循环、低效率”的问题，偏重重化工的经济结构使石河子污染物减排形势严峻、工业污染防控能力不足。[3]

（三）经济布局不合理使得资源环境付出代价过大

总体上，石河子市的经济建设还没有按照资源禀赋条件和生态环境容量进行科学布局，“小而全”和以重化工为主导的产业结构使得部分地区生态环境资源严重透支，付出很大的资源环境代价。[3]城市的产业布局脱离水资源有限的条件，在缺水地区布置了很多高耗水项目，人为加剧了水资源紧张状况，也导致了土地、能源等基础资源高度紧张，并在客观上限制了污染程度相对较低的服务业的发展。

（四）政府直控型城市环境治理模式导致企业和公众的环保意识偏低或缺失，是造成环境问题的重要原因

我国城市的环境治理职能几乎全由政府承担，企业自筹工业污染治理经费占环保投入总额的比重不足18%，在石河子市也是这样。2010年，石河子市对国有控股重点企业、番茄制品企业、医疗机构等投入环保补助资金482万元，90%的企业、医疗机构已完成治理，实现了达标排放。2012年，石河子市减排工程总投资达7.553 2亿元，治污项目22个，环保局投入污染治理补助资金1 560万元，[3]这在便于综合管理的同时也产生了政府的负担过重、企业行为短视和公众参与不足等问题，致使城市环境治理无序而低效。一些排污企业与监管部门玩“捉迷藏”游戏，环保设施坏了仍旧排放烟气，造成了今年1月份空气质量出现了中重度污染，这是有监测以来最严重的污染，给居民造成很大危害；有的企业违规排放工业废渣，一些企业的环保意识缺失，忽视了对生态环境的保护，只顾生产，不顾生态，更缺乏长远的可持续发展的理念，导致了对资源的盲目开发和过度索取。这一方面说明企业缺乏环境保护意识，但同时也说明部分现行环境保护制度确实需要完善与创新，否则只会导致环境污染与生态破坏行为继续屡禁不止，而制度的损失是最大的损失。

（五）环境管理体制改革滞后

随着经济发展，城市的环境管理体制并没有大的改革，这表现在两个方面：一是公众和民间组织基本被隔绝在环境管理之外，缺乏畅通的诉求渠道，对于关系群众切身利益的城市环境事务很少有发言权。比较典型的例子就是一些重污染企业或具有重大生态影响的建设项目的环境影响评价报告书，始终被环保部门以保密为由不予公开。前不久石河子市一位市民状告环保局，要求公开两家企业的环评报告，最后以驳回诉讼请求告终。二是政府部门的管理体制不完善。环境管理主要由环保部门负责，但是建设部门、水务管理等等部门也有相关职责，由于多个部门行使环境管理权力，在一些情况下是都负责也都不负责，相互踢皮球。

三、协调环境保护与经济发展关系的主要措施

为了处理好保护环境和经济发展的关系，石河子市的政协委员们建议市政府及工业主管部门要进一步加大对工业企业的管理力度，将污染防治设施的建设、改造和运行纳入统一管理，着力实现污染物稳定达标排放。我们认为解决好环境保护与经济发展关系应该从以下几个方面着手：

（一）以保护环境来促进经济增长，充分发挥环境保护参与经济调控的倒逼机制和先导作用

提高环境准入门槛，发挥环境影响评价的重要作用。石河子市2013年制定了《进一步加强八师石河子废气排放管理办法（试行）》：制定和实施促进污染物减排的环境准入标准，把总量削减指标作为建设项目环评审批的前置条件，坚持“以新带老”，新增污染物排放量决不允许突破总量控制指标，严格控制“两高一资”行业过快增长，对没有完成淘汰落后产能任务、环境违法严重、超过总量控制指标、重点治污项目建设滞后等问题突出的地区，都要实行限批。在此基础上，石河子市应提高招商引资项目、新入驻项目的准入门槛，变招商引资为选资；各主管部门要严把建设项目的“三同时”关，加强在建项目的监督管理；相关部门应尽快制定煤改天然气规划等等措施，完善建设项目竣工环保验收管理制度，逐步建立全过程跟踪管理机制、环评与验收联动管理机制、环保部门上下级联动管理机制，切实提高管理水平，从决策源头防范环境污染和生态破坏。

（二）以资源环境的承载力为依据，加大经济结构调整力度

石河子市目前在做环境承载力的计算，我们应该以资源环境承载力为依据，合理调整产业结构和生产力布局，促进环境保护参与综合决策，科学制定社会经济发展目标，形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。制定发展规划应结合石河子市的环境和自然资源基础，发挥区域比较优势，因地制宜培育优势产业，走新型工业化道路。对一些产业布局不当、建在环境容量超载区的企业，实行严格的调整和退出机制，建立合理的区域经济布局。加大产业结构调整力度，促进产业升级，坚决遏制高耗能、高排放行业过快增长，从源头上控制污染。完善产业结构调整的各项政策，加强产业政策与信贷、土地、财税、价格、质检等政策的协调配合。加快污染严重的落后工艺、技术、装备、生产能力或产品的淘汰步伐，鼓励企业开展清洁生产审计，推进生态工业园区建设。

（三）创新发展模式，大力发展绿色经济，积极发展循环经济、低碳经济

发展绿色经济可以被理解为是一个宏观层面的、广义的概念，凡是朝着有利于资源节约、环境保护的经济活动都是绿色经济，它是可持续发展对经济发展模式和方向的总体要求。循环经济、低碳经济是发展绿色经济的不同途径和具体模式，我们应该以发展循环经济作为调整经济结构、转变发展方式的重要抓手，放在更加突出的位置，还要积极发展低碳经济，加强政策引导和宏观协调，发布实施全局性、指导性的发展低碳经济的政策文件，通过转变经济发展模式、调整产业结构、优化能源结构、提高能源效率等举措，推进低碳经济发展；开展煤炭的清洁利用；加强宣传教育，提高全民意识，大力开展形式多样的发展低碳经济和应对气候变化宣传活动，倡导全社会采取低碳生活模式和消费模式。

（四）严格环境管理，实行环境保护问责制

实现制度创新，引入激励与约束机制，从制度设计上保证企业会从自身效益或利润最大化角度出发，选择有利于环境保护的政策措施，实现经济发展与环境保护的和谐一致。当然，由于环境问题本身的复杂性，也要求环境制度不能千篇一律，要针对不同类型的污染源、污染物及其分布情况采取不同的政策，传统的排污收费、税收制度、政府的规制都具有一定的优势，建立政府、企业、社会多元化投入机制和部分污染治理设施市场化运营机制，完善环保制度，健全统一、协调、高效的环境监管体制。同时严格执行环境保护法律法规，实行环境保护工作问责制，对违反国家产业政策、违反环保法规新上的污染环境、破坏生态的项目，要坚决查处。对因决策失误造成重大环境事故、干扰正常环境执法的领导干部和公职人员，要依法依纪追究责任。进一步完善党政主要领导干部环境保护工作实绩考核制度，把主要环保指标作为科学考核领导干部的重要内容，并将考核结果作为干部政绩评定、选拔任用和奖惩的依据之一。

参考文献：

[1]马骁.城市生态文明建设知识读本[M].北京：红旗出版社，2012.

[2]朱群芳.人口、资源与环境经济学概论[M].北京：清华大学出版社，2013.

[3]刘亚莉.八师石河子市党委七届五次全委（扩大）会议召开[DB/OL].http：//www.ts.cn/shz/2013-01/16/content_7685165.htm，2013-01-16.