十八届三中全会视野下中国地方治理特殊性探析

陈建

摘 要： 20世纪90年代以来，地方治理运动在世界范围内兴起。我国的地方治理在先天条件上并不如西方完备，具有明显的地方政府治理色彩，并且在实践探索中逐渐形成了“一主多辅”的权力分配格局和实际治理过程中的差序格局。但随着社会转型的急剧加速，我国的地方治理应开始由本土化向现代化过渡，十八届三中全会为实现这一转变提供了契机。展望未来，我国的地方治理应由中国特殊变为中国特色，进而走向更加卓有成效的现代化地方治理之路。

关键词： 地方治理；特殊性；治理现代化

中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：2095-0829（2014）05-0026-06

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”“国家治理体系”、“国家治理能力”首次出现在党中央的文件中并上升为改革目标，彰显了党对全面深化改革的新认识。随着经济转轨、社会转型的急剧加速，我国目前的改革已进入攻坚期和深水期，面临的各种问题愈加错综复杂，问题背后的各种利益关系错杂交织并已渐呈固化态势，这对我国下一步的改革发展提出了重大挑战，而推进国家治理体系和治理能力现代化正是对这一挑战的回应。就实际内容而言，治理体系侧重静态的制度机制架构，治理能力则是对动态的治理过程的强调，二者的现代化共同构成了国家治理的现代化，而地方治理是实现国家治理现代化的是重要一环。我国的地方治理具有自己的特殊性，分析这种特殊性应是推进国家治理现代化的前提之一。

一、地方治理的源起与基本含义

20世纪70年代，西方国家发生滞涨危机，政府财政收入不足以维持政府职能运转，福利国家政策难以为继，凯恩斯主义以及以法理权威为基础的政府管理模式也陷入失效的困境。面对危机，西方发达国家开始市场化改革，强调分权化、私有制、竞争机制的作用，政府也开始了由“管制”到“治理”的过渡。20世纪80年代，受新公共管理运动广泛兴起以及经济全球化的推动，治理理论开始受到重视并迅速成为多学科研究的热点。治理在本质上具有地方性，地方治理是治理的重要组成部分，地方治理的产生、发展既与治理的兴起过程密不可分，也具有自己的发展演进脉络。

（一）源起

国外现代意义上的地方治理实践可追溯到1979年英国撒切尔夫人上台执政后所开展的对地方政府的一系列改革。此后，随着新公共管理运动的扩展，地方治理改革思路在西方发达国家得到广泛传播和应用，并影响到亚非拉发展中国家的政府改革实践。我国现代地方治理实践可大致从1978年改革开放算起，随着经济转轨、社会转型的启动，计划经济体制下的全能主义政府模式已不能适应经济社会发展的要求，市场与社会力量的兴起要求打破政府一元管理模式，转而寻求多元主体共治的治理模式。在理论研究上，20世纪90年代，地方治理作为一种富有生命力和解释性的理论在西方产生后很快被引入到我国，但当时学术界仅局限于理论的引进与介绍，并未对地方治理进行深入研究。直到2004年，在孙柏瑛教授所著的《当代地方治理——面向2l世纪的挑战》一书中地方治理理论才得到了系统介绍和阐释，此后伴随着我国地方治理实践的发展，地方治理研究逐渐成为学术界研究的热点话题。十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，为地方治理理论研究和实践发展提供了契机，也必将带来新一轮地方治理研究和实践的热潮。

（二）基本含义

就地方治理的概念而言，不同学者有不同的界定，比较有代表性的大致有以下几种界定：英国著名学者威廉·L·米勒、马尔科姆·迪克森和格雷·斯托克认为，地方治理是“关于地方服务的委托、组织和控制，这些地方服务包括地方区域内卫生、教育、治安、基础建设和经济发展等。”[1]65-66Bovaird和Loffler认为“地方治理是一套包括正式与非正式的规则、结构以及过程。它决定了个人与组织行使权力的方式，此方式除了超越一般利害关系人所做出决策的力量之外，也会影响个人或组织在地方层次上的福利。”[2]165我国学者孙柏瑛教授认为“地方治理是在一定的贴近公民生活的多层次的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务的改革与发展过程。[3]33孙教授从地方治理空间、主体、目标等方面对地方治理进行了较为系统完整的界定，在国内对地方治理进行的众多定义中具有一定的代表性和借鉴意义。学者们尽管在地方治理具体含义上见仁见智，但对于地方治理具有主体多元性、过程开放性、目标公共性、工具多样性等特征却具有基本的共识。

二、我国现阶段地方治理的特殊性

地方治理理论是适应时代发展要求产生的，它在全球范围内的传播与市场经济的广泛建立以及经济全球化有密不可分的关系。这一理论自诞生起就具有很强的解释性和包容性，可与世界不同国家的改革建设实践相结合。而我国的地方治理根植于改革开放的实践进程，具有明显的特殊性。与西方发达国家相比，我国现阶段地方治理的特殊性主要体现在以下方面：

（一）地方治理产生的先天不足

从根本上讲，市场经济是地方治理产生、发展的前提条件之一，只有在市场经济条件下，非政府主体才可能与政府分享公共治理权力，公民个人、企业、社会组织才能不受政府控制并拥有独立、广阔的自由活动空间，才能作为独立主体参与到地方公共治理过程中。然而，与西方发达国家的地方治理产生条件相比，我国地方治理存在先天不足的特点。西方发达国家较早地确立了现代市场经济体制，政府职能范围有限，市场、社会都有各自活动领域，各种公民组织发展较为成熟，公民的民主、自由、参与意识较强，地方治理的产生、发展的社会基础较为雄厚，而且西方公共管理理论研究及相关实践都较为发达，传统的公共管理模式在遭遇经济危机、财政困境、福利国家失效等问题而运转不灵时，地方治理作为一种替代性改革思路被提了出来，这种从传统的管理向治理的过渡都是在市场经济框架内进行的，前后衔接较为顺畅。

我国地方治理实践是在改革开放后由计划经济向市场经济过渡以及市场经济建设过程中产生的。计划经济条件下，我国政府凭借计划指令和行政权力全面干预市场和社会，企业组织、公民个人的生产、生活几乎都受到政府管制的影响甚至控制，几乎不存在独立于政府外的空间。改革开放后，各级政府不断简政放权，政府权力开始从市场、社会领域有选择地逐步退出，市场、社会空间才开始生长起来，地方治理才开始萌芽。但我国目前市场和社会的力量与政府相比仍处于弱势地位，市场、社会等非政府治理主体力量明显不足。因此，西方发达国家的地方治理是在市场经济框架内的由管理向治理的过渡，而我国地方治理则是在计划经济向市场经济转型过程中由管制向治理的跨越，跨度过大，先天条件不完备。

（二）明显的地方政府治理色彩

与西方发达国家的地方治理相比，我国的地方治理具有明显的地方政府治理色彩。地方治理与地方政府治理虽然具有许多相似点，且都强调地方治理过程的多元主体参与，但却是两个不同的概念。在西方地方治理语境下，地方政府、第三部门、企业及公民个人等治理主体不论在理论上还是实践中都是平等的，地方治理权力在各主体间也接近于均衡分配，各主体能在平等开放的治理过程中实现协调合作，发挥出彼此的优势，实现对地方公共事务的良好治理。而我国的地方治理则更加趋向于地方政府治理，是地方政府为解决改革发展过程中遇到的问题而对治理理论的变通运用，表现为地方政府通过权力下放、职能转变、结构优化等措施提高政府自身能力，并选择性地调动市场与社会的力量参与地方公共事务来促进地方发展。在地方治理发起上，我国的地方治理多由各级地方政府主动发起，然后才有其他主体的参与，并不像西方发达国家那样由众多治理主体共同发动。在地方治理结构上，各级地方政府都是本层级地方治理的主导者，也是辖区内的经济社会事务绝对的领导者和管理者，非政府治理主体更多地扮演“参与者”的角色，而在西方发达国家地方治理中的地方政府只是众多治理主体之一。在地方治理运作上，受单一制的国家结构形式、压力型的政府体制、“职责同构”[4]101的纵向政府职能配置影响，地方治理从属于全国的治理大局及中央的整体布局；而社会组织、公民团体又由于自身发展不完善，权力财力的虚化、弱化，在地方治理中处处受地方政府掣肘，难以发挥主体作用。这样在地方治理运作中形成了非政府主体围绕地方政府转、地方政府围绕中央转的状态，与西方发达国家地方治理中多元共治、齐头并进的运作局面存在较大差异。

（三）“一主多辅”的地方治理权力分配

西方发达国家的地方治理权力分配与我国有较大差异。按照西方社会契约论的观点，为了摆脱自然状态下相互侵犯、争斗的困境，更好地保护个人的生命财产安全，人们相互订立契约并让渡出一部分权利交由特定主体行使，这一特定主体便是政府，政府行使权力应遵照公民或公民代表的意志并且应当保护公民保留的权力。就地方公共事务而言，公民授予了政府一部分治理权，但同时也保留了参与治理或共同治理的权利。因此，地方治理权力分配形成了“多中心”格局，即政府与公民个人、非政府组织都是地方治理的主体，都拥有治理地方的权力，在权力分配上没有太大悬殊。而我国地方治理权力分配格局可以概括为“一主多辅”，即地方政府、社会组织、公民团体或个人等都是地方治理的主体，各治理主体地位平等但实际掌握的治理权力不同。在地方治理权力分配上，地方政府掌握地方治理的绝大部分权力，而非政府治理主体在某种程度上仅拥有地方治理“剩余型”权力，即非政府治理主体的权力并不是因为它们的主体资格而自身派生或是由法律赋予的，而是主要来源于地方政府有选择地授予与下放，缺乏相应的法律制度和配套措施保障，权力弱化、虚化的问题较为突出。这种“一主多辅”的地方治理权力分配格局是与地方政府治理特征相适应的，在一定程度上可以看作是治理理论在中国地方变革过程中的变通应用，但也制约了地方治理的进一步发展。

（四）地方治理过程中的差序格局

地方治理权力分配决定了地方治理的过程，西方“多中心”的治理权力分配在实际治理过程中表现为多元主体的共治局面。而我国“一主多辅”的地方治理权力分配在实际治理过程中更多地体现为一种差序格局。“差序格局”的概念是由费孝通先生在《乡土中国》中提出的，用来描述中国传统农村的社会结构。费孝通先生认为：“西洋的社会有些像我们在田里捆柴，几根稻草束成一把，几把束成一扎，几扎束成一捆，几捆束成一挑。每一根柴在整个挑里都属于一定的捆、扎、把。每一根柴也可以找到同把、同扎、同捆的柴，分扎得清楚不会乱的。这些单位就是团体。”他把西方的社会结构称之为“团体格局”，并认为：“我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。被圈子的波纹所推及的就发生联系。每个人在某一时间某一地点所动用的圈子是不一定相同的。”[5]24-30这就是所谓的差序格局。

差序格局可以用来描述我国实际的地方治理过程。中国地方治理过程就像石子投入水中形成的波纹一样，石子落水处好比地方政府在治理中的位置，此处震动最大、波纹最强，地方政府在治理过程中的作用也最大；其余非政府治理主体按其自身能力、与地方政府的关系、与相关地方公共事务的联系等的差异依次环绕在地方政府周围，离中心位置越远，波纹越弱，治理效力也就越弱。当然，在不同的地方公共事务治理上所形成的差序格局也有较大差异。一般在地方生态环境治理、公共服务供给等事务上容易形成规模较大的差序治理格局，这与地方政府决策民主化、科学化程度及政府能力和公民参与等因素相关。我国现阶段的国情决定了地方治理难以达到实现西方式多元共治水平，也不可能出现“没有政府”的地方治理。随着我国市场化改革进程的加快，政府、市场、社会之间的关系调整愈加深刻，政府权力从市场、社会相关领域退却的速度也不断加快，但市场与社会的力量的成长壮大需要时间。就我国实际状况而言，非政府主体尚未具备可以独立承担地方治理重任的能力，所以只能在地方政府引导下参与地方治理，形成地方治理过程中的差序格局。

三、十八届三中全会视野下的地方治理转变

我国地方治理从发展过程上可以分为两个阶段，即1978年—2013年的地方治理本土化阶段、2013年之后的地方治理现代化阶段。尽管我国地方治理在先天条件上并不如西方完备，具有明显的地方政府治理色彩，并且在实践探索中逐渐形成了“一主多辅”的权力分配格局和地方治理过程中的差序格局，但这是西方治理理论引入我国应当经历的本土化过程。地方治理本土化阶段可以视为地方治理理论与我国地方改革发展实践相互磨合适应的过程，也是我国地方治理特殊性格外突出的时期。随着我国社会转型的急剧加速，我国的地方治理应尽快走向更加卓有成效的现代化治理之路。2013年党的十八届三中全会的有关内容对地方治理的目标定位和地方治理中市场、政府、社会三者之间的关系与力量调整都具有重要意义。以十八届三中全会为契机，我国的地方治理应开始由本土化向现代化的过渡。

（一）地方治理的目标定位

地方治理是作为弥补市场、政府双重失灵的替代性策略提出的，它强调政府、市场、社会三大力量在地方公共治理上的协调配合与共同作用。我国的地方治理是在改革开放后社会大转型的背景下启动的，并且与经济体制改革及市场化改革、政府职能转变及机构改革等过程交织在一起，因此，地方治理发展过程实质上就是政府、市场、社会三种力量的调整过程，但我国的地方治理一直处在渐进发展状态，并且在大部分情况下充当了政府管理的“补缺型”角色，地方治理进程并没有质的突破。十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力的现代化”，并将其作为我国全面深化改革的总目标之一，这对我国目前的地方治理提出了挑战，也为加快地方治理进程、实现地方治理质的突破提供了契机。国家治理现代化属于宏观战略上的顶层设计，更多地体现为一种指导纲领，这一纲领的贯彻需要相应的配套措施。推进地方治理的现代化就是国家治理现代化在地方层次的落实，理应成为我国地方治理下一阶段的首要目标。推进地方治理现代化，一方面应加快地方治理体系建设，宏观上，将治理理念融入地方政治、经济、文化、社会、生态建设五位一体的整体布局中去，尤其要强化社会、生态治理体系建设；微观上，改变目前地方治理权力分配中的“一主多辅”格局，实现治理权力、资源向地方治理第一线转移，即由地方政府向市场、社会倾斜，增加非政府治理主体的自主权和行动力。另一方面要加强地方治理能力建设，既需要政府通过职责转变、机构调整、流程再造强化自身治理能力，也需要增强市场、社会在地方治理中的作用，变地方治理过程中的差序格局为多元共治格局。

（二）市场决定性作用改变地方治理整体格局

十八届三中全会要求“使市场在资源配置中起决定性作用”，这是我国市场化改革的重大突破。市场在资源配置中的作用由基础性跨越为决定性必将带来市场、政府、社会三者关系的重大调整，有利于增强市场、社会的力量，从而促使地方治理向多元共治方向迈出重要一步。首先，市场决定性作用为地方治理注入活力。市场在资源配置中起决定性作用不仅能促进市场经济的发展，为地方治理奠定经济基础，而且公平竞争、开放透明的市场经济更容易培养人们的公平、民主、自由、参与等意识，激发人们参与公共治理的诉求与热情，推动地方治理发展。其次，市场决定性作用使地方治理迸发活力。市场决定性作用要求政府放弃不该管的，管好该管的，从而为企业组织、社会组织留下了活动空间，也为多元主体参与地方治理搭建了平台，解除了束缚地方治理发展的桎梏。此外，市场决定性作用为地方治理增添活力。市场经济是社会组织成长的必要条件，市场决定性作用可以拓宽社会组织的资源获取渠道，开拓社会组织活动空间，为社会组织参与地方治理创造了条件。

（三）有效的政府治理推动地方治理内在变革

在社会转型及市场经济发展过程中，我国政府虽已摆脱旧的“全能型”政府模式，但政府管制色彩仍然明显，主要表现在政府掌握了绝大部分公共权力和资源，承担了过多的社会公共事务。面对政府失灵及日益增长的公共需求的双重压力，这种旧的“单中心”的社会管理体制已严重不适应经济社会发展要求，走向现代化的地方治理则是未来社会管理的必然出路。“多中心”地方治理格局的形成有赖于权力、资源在政府、市场、社会三者的合理分配与整合，而我国地方治理能否取得突破性进展的关键在于地方政府是否具备科学的治理理念和较强的治理能力以及能否向市场、社会放权。十八届三中全会要求加快转变政府职能，并指出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”实现有效的政府治理有利于推动地方治理内在变革，加快地方治理由政府本位向社会本位的过渡。一方面，在政府理念革新上，治理是对传统管制、管理理念的超越，为放松政府对公共权力资源的控制、扩大地方治理公共参与奠定了思想基础；另一方面，在政府职责转变上，有效的政府治理是对政府职责的最新概括，在市场对资源配置起决定性作用的前提下，地方政府应进一步简政放权，尽快退出市场、社会可自行调节的领域，将职责集中到公共服务、市场监管、社会管理、环境保护上，而这些职责的切实履行又需要市场、社会多元力量的参与配合，从而推动地方治理结构向多中心、多元化方向发展。

（四）创新社会治理提升地方治理水平与质量

改革开放以来，我国各地方政府曾在较长的时期内过度追求经济增长而忽视了社会建设，使得社会建设远远滞后于经济发展。而今，随着各种公共需求和社会问题产生的压力与日俱增，社会建设亟需“补课”。现代化的地方治理是推进地方社会建设的必由之路。十八届三中全会要求“创新社会治理体制”，具体到地方治理领域，这一要求应包括：第一，地方政府应创新社会治理方式，从单一的行政手段发展为多样化的治理工具组合，合理运用法律规范、道德约束、利益奖惩等手段，又要从相关社会领域中退出，引导、培育公民个人和社会组织参与地方治理；第二，在政社分开的前提下，积极调动、激发公民及社会组织的活力，充分发挥“第三只手”的作用；此外，加强对社会矛盾冲突、食品药品安全、生态环境、基本公共服务等社会重点领域的治理，并在治理过程中合理调配运用市场、政府、社会三方面的力量。

四、走向中国特色的地方治理现代之路

治理框架是对近几十年来发展中国家面临的缺乏治理能力和发达国家的治理能力超负荷运行经验的总结，具有很强的包容性和综合性。[6]5而地方治理作为治理框架的一部分更加富有解释性。我国的地方治理根植于改革开放的实践，具有自己鲜明的特殊性，这些特殊性都具有鲜明的本土化色彩。不可否认，正是由于这些特殊性的存在，西方治理理论才能融入到我国地方改革发展实践中。然而，我国地方治理中存在的特殊性是治理理论与具体实践相互磨合的结果，具有暂时性。随着磨合期的结束，我国地方治理应从本土化阶段过渡到现代化阶段，实现地方治理由中国特殊向中国特色的转变。党的十八届三中全会在拉开中国改革“第二季”序幕的同时，也开启中国地方治理转变之路，即走向中国特色的地方治理现代化之路。

实现地方治理现代化是一个长期过程，也是一项系统工程。从时间上讲，我国现阶段的地方治理具有太多的中国特殊性，有些特殊性甚至违背了治理的基本理念，也不符合地方经济社会未来发展需求，要改变这些特殊性并形成良好的治理格局并非一朝一夕之功，需要较长时间的改革探索。从内容上讲，地方治理的现代化过程既需要经济体制改革、行政体制改革、社会治理体制创新等过程的配合与推进，也需要公民个体公共参与意识、能力的增强。因此，完成从地方治理本土化到现代化的过渡是一项系统变革。

中国地方治理除了实现现代化之外，还应注意中国特色，这是由治理理论自身局限、他国治理实践存在的问题以及中国地方实情决定的。首先，任何一种理论都存在或多或少的局限，地方治理理论也不例外，而且地方治理理论作为一种舶来品，在理论引介与实际运用之间存在一个恰当的理论边界与适用范围，不可能全盘参照。其次，他国的地方治理实践过程也出现了问题，一些西方国家在地方治理过程中将政府职责通过外包、民营化、招标等方式过多地转让给私营企业或社会组织，造成了政府公共部门的“空心化”，削弱了政府的调控能力；在一些拉美国家，由于这些国家尚未建立完善的市场经济和民主政治体制，治理理论的盲目引入并没有取得理想效果，反而适得其反，造成国家和地方管理的无序与混乱。此外，目前我国的各项改革已进入全面深化期，改革的复杂性、艰巨性与日俱增，每一项新的改革思路的尝试运用都应慎之又慎，推进地方治理发展也是如此。中国特色的地方治理现代化进程应立足我国实际，评价标准也应以我国经济社会发展实际效果为主，对于我国地方治理本土化阶段所形成的特殊性也不能一味否定，而应通过对中国地方治理特殊性的扬弃实现由中国特殊向中国特色的平稳过渡，实现地方治理的现代化。

参考文献：

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[2][英]托尼·鲍法德，爱尔克·劳夫勒.公共管理与治理[M].孙迎春译.北京：国家行政学院出版社，2006.

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