高速公路贷款项目的发展及可能产生的金融风险

2014-11-10杨昌运

科技创新导报 2014年8期

杨昌运

摘要：论文针对我国高速公路大规模的建设过程中商业银行贷款的产生、发展及存在的金融风险展开研究。分析了高速公路项目商业银行贷款金融风险的形成机制，揭示了高速公路建设中存在的投资体制缺陷所引起的商业银行贷款金融风险，以及存在的社会经济矛盾和财政投入平衡问题。从高速公路建设贷款发展规模和资金结构角度，分析了现行高速公路建设资金筹措模式中潜藏的金融风险和对商业银行资金运行所产生的负面影响。以此为基础，对我国的高速公路建设过程中的投融资模式、商业银行对高速公路建设项目贷款审批标准提出了改进建议。

关键词：高速公路商业银行贷款金融风险

中图分类号：F542 F832 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）03（b）-0165-04

20世纪80年代以来，我国一直大力发展交通运输系统作为中国经济全面现代化的重要组成部分。近十多年来，伴随着国家经济实力的快速提升，我国陆路、航空、水路交通建设实现了历史性跨越，高速公路建设成就尤其令世人瞩目。从1988年我国第一条高速公路—— 沪嘉高速公路通车开始，经过25年的发展，截止2013年12月下旬，全国高速公路通车里程已达104468 km。除西藏外，各省、自治区和直辖市都拥有了高速公路，有20个省区的高速公路里程超过3000 km。随着各种运输方式的需求稳步增长，公路路网承担的运输占综合运输的比重持续上升。1980年公路客运量占总运量的32%，而货运量仅占6%，2012年两种运量比例分别达到93%和78%。

目前，仅在西部省份的很小比例的高速公路项目投资来源于政府公共部门（包括各种国际投资银行），大多数高速公路项目的建设投资来源于商业银行贷款。根据2013年出台的《国家公路网规划（2013-2030）》，在未来的10多年里，我国要建成由7条首都放射线、11条北南纵线、18条东西横线，以及地区环线、并行线、联络线等组成，约11.8万 km的国家高速公路网络；另在西部地广人稀的地区规划了1.8万 km的远期展望线。据估算，需要静态投资总额为6.8万亿。虽然截止到2013年末，国家高速公路网已经建成约10.5万 km，占总里程的76%以上，但在未来的17年里，仍然有3.2万公里的高速公路需要建设，预计平均每年投资规模都在1000亿元左右。虽然目前可以确保车购税用于高速公路建设，但财政部下拨的车购税除了高速公路建设之外，还需用于公路运输枢纽、内河水运等的建设，因此在每年1000亿元的投资规模的压力之下，资金仍然明显不足。

因此，这个资金缺口必须由私有投资来弥补。“八五”以来，为解决建设资金不足的问题，在国家投融资体制改革政策的指导下，高速公路建设建立并坚持了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”的投融资机制，筹资方式由单纯依靠政府投资，逐步发展到政策筹资和社会融资，从单一的公路规费、专项基金发展到利用银行贷款、向社会发行债券、股票和有偿转让公路收费权以及利用外资等多元化、多样化的格局[2]。目前，我国高速公路建设的贷款余额超过万亿元，而以后预计每年平均1000亿元的投资规模中只有约25%的资金是来自使用国家财政支出和其它直接收费作为资本金进行投入的，其余的75%仍然需要依靠商业银行贷款等方式进行筹措。

随着政府财政拨款等政策的逐步退出，靠银行贷款支持高速公路等基础设施就有了存在的必然性，因为我们国家的金融资源主要掌握在银行体系的手里，但是这种单纯依靠商业银行贷款为基础设施融资的格局也蕴藏着非常大的风险，这点已经得到国内外学者的共识。目前国内研究主要侧重于由基础设施和融资所需要的资金特性所造成的金融风险，比如资金的长期性和商业银行资金来源的短期性的矛盾，分析因素包含商业银行贷款10年以上需要向人民银行备案、高速公路等基础设施建设运营时间过长、银行风险资本管理的集中度过高、关联贷款风险以及利率风险等方面。本文尝试利用宏观经济学和货币银行学的宏观方法，根据现有的规划资料，运用静态投资理论，从高速公路投资项目资本金最小化时分析商业银行贷款的数量，从而评价商业银行体系的金融风险，为商业银行提供高速公路建设投资项目贷款审核提供有益的参考。

1 高速公路建设项目利用商业银行贷款的产生与发展

1.1 高速公路建设投资项目资本金的定义

按照1996年8月23日国务院《关于投资项目资本金制度的通知》，投资项目资本金是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。作为计算资本金基数的总投资，是指投资项目的资产投资与铺底流动资金之和，具体核定时以经批准的动态概算为依据。按照上述定义，高速公路建设投资项目资本金是指高速公路建设投资项目总投资中，由高速公路建设投资者认缴的属于非债务性资金的出资额，项目法人不承担任何利息和债务，投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回的那部分资金。根据《通知》的规定，诸如高速公路等交通运输项目以及煤炭项目等低收益型基础设施项目的自有资本金比例不得低于35%，否则不予批准。而根据2009年5月25日国务院下发的《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》，铁路、公路、城市轨道交通等项目的最低资本金比例调整为25%。

1.2 第一条利用商业银行贷款高速公路建设项目的产生

高速公路建设规模大、技术标准高，造价也高，一般双向四车道高速公路平均每公里耗资3000万至5000万元。只有解决高速公路建设资金问题，才能加快高速公路建设步伐。1984年年底，为加快公路发展，国务院决定对所有新增车辆征收车辆购置附加费，提高养路费标准，贷款修建的公路可以收取通行费。1988年我国第一条高速公路（全程18.5 km的上海至嘉定高速公路）建成通车。1984年全程375 km的沈阳至大连高速公路动工建设，项目总投资22亿元，其中3亿元为银行短期贷款。通过一段时间的收费，目前，22亿的成本投入（包括3亿元的银行短期贷款）已经基本收回。endprint

1.3 高速公路建设及利用商业银行贷款的发展历程

1988年我国第一条高速公路（上海至嘉定高速公路）建成通车。1990年，被誉为“神州第一路”的沈大高速公路全线建成通车，标志着我国高速公路发展进入了一个新的时代。1992年，交通部制定了“五纵七横”国道主干线规划并付诸实施。1993年京津塘高速公路的建成，使我国拥有了第一条利用世界银行贷款建设的、跨省市的高速公路。开创了我国利用国际投资银行贷款建设高速公路的先河。到1997年底，我国高速公路通车里程达到4771 km，10年间年均增长477 km。从1988年至1997年为我国高速公路建设的初步发展阶段，建设资金的投资主要来源于公共部门—包括各种国际投资银行。1998年，为应对亚洲金融危机，国家实施了积极财政政策，加快了基础设施建设步伐，我国的高速公路建设进入了快速发展阶段，年均通车里程超过4000 km，年均完成投资1400亿元。2002年底，我国高速公路通车里程一举突破2.5万 km，位居世界第二位，2003年底接近3万 km，2007年突破5万 km，截止2013年12月下旬已超过10万 km。1998年以来，为解决建设资金不足的问题，在国家投融资体制改革政策的指导下，高速公路建设建立并坚持了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”的投融资机制，筹资方式由单纯依靠政府投资，逐步发展到政策筹资和社会融资，从单一的公路规费、专项基金发展到利用商业银行贷款、向社会发行债券、股票和有偿转让公路收费权以及利用外资等多元化、多样化的格局[1]。在这个过程中，国家出台了关于高速公路建设项目资本金的有关规定，规定高速公路建设项目中商业银行贷款占总投资的比例不能超过65%，2009年进一步调整为不超过75%。

2 高速公路商业银行贷款项目的金融风险分析

高速公路的英文freeway，若是直译就是“免费之路”，居世界高速路里程首位的美国，绝大多数高速公路是不收费的，而我国采取的是“贷款修路、收费还贷、滚动发展”公路投融资的发展模式。在我国公路建设的投融资实践中，中央财政投入只占15%，地方政府、国内商业银行的贷款却占到80%以上。从许多高速公路建设项目的实践结果来看，“借贷修路”是实现了，而“收费还债”却成了可望不可及的目标，“滚动发展”更是成了水中捞月。以北京的五环路项目为例，在百亿巨债包袱甩给政府的同时，道路造价畸高问题也使毕玉玺成为“交通厅长现象”的又一个“验证者”。实际上，一个由于投资主体错位而造成的“贷款→收费→超载→成本巨增→还贷困难”高速公路“投资陷阱”已初现端倪：由于地方政府和商业银行贷款投资占到高速公路总投资的80%以上，高速公路自然需要通过收费来偿还贷款；高速公路不菲的收费成了运输成本中的一环，再加上高速公路征收通行费多是按单车核定吨位征收等管理漏洞，这些都使“超载问题”愈演愈烈；而“超载问题”反过来使得高速公路的维护成本大大增加，致使许多高速路提前进入大修期，进而直接影响了收费效益，这也就不难理解许多高速公路归还银行贷款很难到位了。

2.1 造成金融风险发生的因素分析

造成还贷公路年限延长的原因，不外乎有两种：一是盲目规划、超前建设，致使公路资源利用率低，收费站收上来的钱，不足以在规定时间内还清贷款。比如，广西目前高速公路通车里程达到3569 km。实际上，多个高速公路项目车流量不足，经济效益较低，自治区每年要从其它渠道筹资近5亿元用于支付银行利息。换言之，一些地方现有的公路运输方式和运输能力，并非不能满足当地经济发展的需要，而是处于吃不饱的“过剩”状态。

二是挪用资金，“有钱不还”，甚至是“胡支乱花”。比如，广东韶关的华溪收费站2005年收入465万元，还贷支出仅为42万元，占总收入的9%。预计收费年限最长的河源江面收费站，2005年收入649万元，但只还贷31万元，占总收入的5%。可以看到，这两个收费站还贷年限过长，不是收入来源的问题，而是把收上来的“过路费”挪用到其他地方了。

此外，公路养护及收费成本管理比较混乱，存在着一本“糊涂账”。比如，贵阳市贵花公路花溪收费站每年收取的车辆通行费6371.5万元，但养护工程及经营管理费用的支出达到了4711.8万元。再比如，江苏省一些公路收费部门的普通收费员月薪高达8000元，多的超过万元，且不包括平时的福利。

我国收费公路车辆通行费的收费标准，通常都是由具体收费的公路业主首先根据公路的技术等级、投资总额、养护工程、经营管理费用以及交通量等，测算出一个标准，报给交通主管部门，交通主管部门再会同同级价格主管部门、财政部门或仅与价格主管部门根据当地物价指数等进行审核后报本级人民政府批准。在这一过程中，交通量的调查和预测，通常都由申请者自己进行，公路养护工程及经营管理费用等，也由申请者自己测算，因此这些作为制定收费标准基础的原始数据，其真实性和可靠性究竟有多大，外行往往很难进行评判。而以此作为基础拟定出来的收费标准，是否科学、合理，也就很难不让人产生怀疑。

按照价格法，公路车辆通行费属重要的“公益性服务价格”，由政府定价。政府定价“应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力”，并“建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”。但价格法1998年5月1日开始实施，实际上在去年9月国务院收费公路管理条例正式颁布并明确规定车辆通行费的收费标准必须依照法律、法规进行公开听证前，全国各地对收费公路车辆通行费收费标准进行公开听证的，几乎没有。

目前，由于各地收费公路对车辆通行收费标准几乎没有进行过公开听证，而收费还贷不透明，收费标准测算不合理，大部分收费站还贷率低，收费公路投资管理体制不科学，导致现在公路收费纠纷不断。因此针对这些问题，国家有可能立法要求公路收费应强制执行公开听证。一旦高速公路收费进行公开听证后，因为要考虑社会的承受能力，并且收费标准需要消费者等各方面的一致同意，因此最终的收费标准肯定会比目前由高速公路业主自己进行交通量的调查和预测得到的收费标准要低。这样就会产生还贷期限延长甚至无法还贷的现象发生。endprint

2.2 不同因素造成金融风险的定性分析

通过分析国内现在运营的贷款高速公路的财务状况，我们得出可能会产生金融风险的原因及可能产生的后果如下：

（1）规划、建设和运营等方面管理效率低下，造成资金利用率不高，用于还款的资金不足。一方面，在项目建设前期，盲目规划、超前建设，高速公路建成通常后与预计交通量相差较大，通行费用过低，不足以支付贷款本金和利息。但目前这方面的影响因素较小，一是国内高速公路的规划水平在逐步提高，主管部门审核工作也在加强；二是当前我国正处于快速城市化阶段，国民经济的快速发展和迅速膨胀的交通需求往往比高速公路的规划和建设发展更快，在一定程度上降低了产生风险的概率。另一方面，在项目建成运营过程中，挪用资金，将收取的通行费用在提高人员工资、福利待遇上，甚至挪作房地产、股票等投资渠道。根据2004年11月1日开始施行的《收费公路管理条例》，政府还贷公路的管理者收取的车辆通行费收入，应当全部存入财政专户，严格实行收支两条线管理。政府还贷公路的车辆通行费，除必要的管理、养护费用从财政部门批准的车辆通行费预算中列支外，必须全部用于偿还贷款和有偿集资款，不得挪作他用。但在实际操作中，往往由于缺少必要的监管，通行费用经常被挪用他途。随着主管部门监管措施的逐步到位及政府审计力度的加大，这种风险因素将逐步降低。

（2）政策性风险。本文所谈到的政策一般指国内行政部门的指令性政策，尤其指国家的商业银行管理机构所发出的政策，因此它分为货币政策、财政政策和其它行政性政策。中国人民银行作为国家的人民银行，负有稳定货币和金融监管的两大基本职能，它会在需要的时间制定相应的政策来达到稳定货币和对金融进行有效管理的目的。例如，中国人民银行为了控制国内投资和信贷的过快增大而采用提高法定准备金率、提高基准利率或对发贷速度增长过快的商业银行进行窗口指导或发行定向票据将会达到稳定货币和控制经济过热的目的，但在此过程中商业银行对高速公路的贷款也将会被压缩，利率将会提高，从而提高了它的还贷风险。所谓财政政策就是通过调整财政支出、调整收入分配、税收减免及财政贴息等政策来使财政政策在启动经济增长、优化经济结构中发挥作用。国家还会通过国家的投入建设高等级公路、机场、水运航道等重大基础设施项目，而这些纯粹国家投入的建设项目是公共性项目，不是“贷款修路”，因此也无需“收费还贷”。如果出现“罗斯福新政”一样的国家积极的财政政策，将会给已经贷款修建需要收费还贷的高速公路产生分流交通量的影响，从而影响按时还贷，造成金融风险。国家的其它行政性政策，是指国家为了促进某个行业或某个地区的发展而采取的优惠政策和国家为了防止行业发展过剩等而采取的限制性政策。近年来省区为贯彻落实中共中央、国务院《关于促进农民收入的若干意见》和交通部等七部委《全国高效率鲜活农产品流通“绿色通道”建设实施方案》而特别制定的“绿色通道”政策，根据相关政策，运送符合标准的生鲜菜蔬等农副产品的车辆将全免通行费。例如云南楚雄到大理的高速公路“楚大高速”投资53.39亿元，“从这几年经营的情况看，平均年收入不到1.5亿元。这条路经营期是25年，按这样计算，即使不缴纳银行利息，25年的总收入也达不到53.39亿元”。而导致云南部分高速路经营不理想的原因是，“免费车辆普遍占高速公路通行车辆的16%左右，部分路段甚至高达20%”。这导致了每年高达5亿元的高速公路通行费流失，“把企业应得的利润也带走了”。而这部分免费车辆主要包括两个部分：一是公、检、法、军和国安等重要部门的车辆；另外则是2005年7月起，在全国包括云南范围内为照顾“三农”而执行的“绿色通道”政策车辆。因此，包括“绿色通道”惠农政策等免单行为，已逐渐成为高速公路的沉重负担，形成还贷风险。包括“绿色通道”在内的都是政府政策行为，如果高速公路建设公司和政府没有特别的协议规定，那么政府的政策成本是不能由企业来买单的。如果这些政策的执行损害了企业利益，那么政府应该通过公共财政来进行补偿。从一定意义上来说，一条高速公路的收费还款期限一般都有20年到30年之久，期间国家的政策出台是无法预计的，因此这方面的金融风险是最大的，所造成的后果也是最难预测的。

（3）集中建设、集中进入还款高峰期所造成的资金链风险。从国家级高速公路网规划来看，其规划规模、建设时序和建设资金安排都较为合适和均衡，但如若从单独某个省份进行分析则不尽然。例如成立于2006年的云南省公路开发投资有限公司，主要负责云南省二级以上高等级公路的建设、运营、筹融资和相关产业的经营开发。“十一五”期间云南公路建设投资逐步提高，仅2010年的新增投资就达到800亿元，而此时该公司下半年就需要筹措资金193.8亿元，其中支付到期贷款、融资租赁本息和贷款利息95.3亿元，已通车12条公路建设项目下半年资金需求为24.5亿元，8条在建公路需资金约为66亿元，各种管养费用8亿元。而“目前落实到位资金仅59.54亿元，资金缺口134.26亿元，资金筹措十分困难，资产负债率更是达到了77.24%。集中建设并集中进入还款高峰期让云南省公路开发投资公司在2011年4月间向债权银行发函，表示“即日起，只付息不还本”。该公司在建行、国开行、工行等十几家银行贷款余额近千亿元，成为近年来地方融资平台的第一例违约。

2.3 金融风险产生概率的定量分析

论文就以上产生金融风险的三种因素进行概率分析。在假定预期收益为1的情况下计算金融风险的期望值和金融风险可接受的概率。选定盲目规划超前建设、挪用资金和政策变化三种不确定因素，其变化率设定为有利影响上升20%、不利影响下降20%和不变为0%，共组合成27种情况（27个可能发生的事件），运用目前行业内推荐使用的概率树的分析方法，共组成27个组合，如图1。同时根据以上分析结果，并结合国内实际情况，设定三种风险因素发生变化的概率如表1。

在以上设定条件下，对27个可能发生的事件进行计算，得到金融风险的期望值为0.78，不会造成严重金融风险（金融风险期望值大于或等于0.5）的概率为0.93。endprint

2.4 金融风险产生后果

根据中国商业银行的特点、职能及其运营资本的方式，以上可能形成的金融风险将至少造成以下两种后果：

（1）货币流通条件下的派生存款减少。货币乘数理论认为，在缺乏其他约束条件的场合，任一笔存款经过无数次的贷和存的周转就可创造出无穷大的货币；D=A/r是规律性比率，其派生倍数（k）一般是法定存款准备金（r）的倒数，即由原始存款的基础上产生派生存款，由此产生了存款货币的创造。然而，客户总会从银行提取或多或少的现金，从而使一部分现金流出银行系统，出现所谓的“现金漏损”，同样我们应该考虑到活期存款和定期存款创造货币的区别，考虑商业银行会在中央银行保留一定量的超额准备金。因此，考虑到活期存款与定期存款的比例，考虑到现金漏损率（c），考虑到一定量的超额准备金率（e）后的派生存款（?D）公式为：

由以上的派生存款公式我们可以根据基础货币计算出通过银行系统派生的货币总额，派生存款的产生其核心意义就在于存款货币的创造，我们假定现在派生倍数是5，那么1000元的基础货币就可以通过银行为经济运行派生形成4000元的货币总额，即为流通服务的货币已经增至5000元。

在假定基础货币数量、法定准备金率、活期和定期存款的比例和银行的超额准备金率不变的情况下，能够派生的货币数量将只与现金漏损有关。商业银行贷款给高速公路建设单位，建设单位从银行提取了这些现金，流出了银行系统，形成了所谓的“现金漏损”。只有当这部分资金再由建设单位偿还给银行系统后才会继续发挥它派生存款的职能。因此，高速公路项目不能按时足额偿还银行资金将会影响到派生存款总额的数量，减少为流通服务的货币数量，抑制商业银行的货币创造职能。

（2）商业银行的资本充足率下降。资本充足率，是指商业银行持有的、符合法律规定的资本与商业银行风险加权资产之间的比率。资本充足率是保证银行经营安全性和稳健性的一项制度安排，它是制约商业银行资产规模扩张的界限。资本高低反映了银行抵御非预期损失的最终能力。因此，资本充足率指标是衡量单个银行乃至整个银行体系稳健性的最重要指标。理论上，没有资本充足率的约束，商业银行几乎可以无限制地扩张。鉴于银行风险的隐蔽性、滞后性和长期性，如果任由商业银行无限制地扩张，那么就会给商业银行带来巨大的风险，甚至导致银行破产，诱发“多米诺骨牌”效应，引发金融体系不稳定，爆发金融危机。正是出于这种系统性风险的担心，国际清算银行在1980年代就颁布了旨在加强资本监管的《巴塞尔协议》。在市场经济成熟的西方国家。利用资本充足率的限制管理商业银行资产是一个通用的办法，这种管理会影响到银行资金的运用。我国目前也逐渐借鉴了西方成熟市场资本充足率的限定规则，加强了这方面的管理。根据我国自2004年3月1日实行的新的《商业银行资本充足率管理办法》第一章第七条规定，商业银行资本充足率不得低于8%，核心资本充足率不得低于4%。

长期以来，我国商业银行主要依靠传统的存贷款业务获取收益，对高速公路建设项目进行贷款就是这种通过存贷款利率差获取收益的一种具体形式。它是一种主要依靠扩张规模获取盈利的经营模式，即大量增加存款和贷款的数量从而才可以获得更多的收益。在这种情况下，由于另一方面，国内商业银行缺乏正常的资本补充渠道（市场条件容许的条件下可通过上市融资等渠道的确可以迅速提高银行的资本充足率，但是上市银行的再融资速度明显跟不上规模扩张的速度），核心资本主要依靠每年经营利润增长中的未分配利润补充，数量上十分有限，国内商业银行又大多没有补充附属资本的合法债务工具，商业银行的资产规模增长幅度一般都远大于其资本增长的幅度。由于国内高速公路建设资金缺口较大，根据国家对建设项目资本金的要求，高速公路建设总投资的60%～70%都是采用商业银行贷款，其信贷需求也一直比较旺盛，所以，商业银行存在着扩大对高速公路建设项目贷款规模的市场空间，但这种扩张会降低资本充足率，有可能达不到银监会所要求的商业银行最低资本充足率的要求。

2.5 结论

通过以上分析，本文认为高速公路贷款由于各种原因无法还款而造成较为严重的金融风险的可能性在目前来说还比较小，但仍然需要引起足够的重视。单纯从金融风险的期望值来看，在假定预期收益为1的情况下计算金融风险的期望值为0.78，即如果这些情况同时发生则会产生22%的贷款无法按时偿还，成为银行系统的“坏帐”或“呆帐”，在目前国内商业银行系统资本充足率还不很高的情况下，造成的金融危机的后果将会是非常严重的。同时，无法按时偿还的资金也将占用银行的基础货币，影响商业银行创造货币职能的发挥，进而影响到货币流通领域和整个社会经济的运行。

3 结语

该文以我国高速公路大规模的建设过程中商业银行贷款的产生、发展及存在的金融风险研究为主线，结合目前国内高速公路贷款建设过程中无法按时偿还贷款的一些案例，通过对这些产生金融风险的因素进行概率性分析，得出形成金融风险的可能性概率及其后果，提出国内的金融机构在审批高速公路贷款时应审慎考虑，以提前避免金融风险，更好的发挥金融资金对社会经济发展的作用，从而为国内金融管理机构及金融机构，包括商业银行本身制定这类银行贷款政策和操作性原则提高一些有益的参考。同时也希望国内高速公路规划建设部门在规划建设高速公路时能注意到有存在金融风险的可能性，希望本文能为在高速公路规划建设过程中如何避免金融风险、更好的利用银行贷款促进国内交通基础设施建设做一些有益的尝试和思考。

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