近代中国城市化中城市土地管理制度变革的路径分析

王立涛

摘 要 中国近代社会是一个非常复杂的社会体，具有很强的特殊性。近现代史从1840-1949年。从1840年鸦片战争到1919年五四运动前夕，是旧民主主义革命阶段；从1919年五四运动到1949年中华人民共和国成立前夕，是新民主主义革命阶段，整个中国近代史是中国沦为半殖民地半封建社会的历史。政权的更替、社会的变革、外族的入侵等等都给中国近代社会造成了沉重的社会负担。中国近代社会发展的特殊性决定了中国近代城市化土地发展模式的不同形式。有外国侵略者在中国大城市或沿海城市租借的土地，和中国近代历届政权更替的政府所进行的自主的城市化土地管理模式。矛盾的多发，社会的激烈变革，使中国近代社会的土地产权的管理制度模糊不清。

关键词 城市模式；制度变革；路径；土地管理制度

中图分类号：F293.2 文献标志码：C 文章编号：1673-890X（2014）27--03

近代对外贸易活动和工业变革的发展推动了城市化的建设。推动了一些大中城市的发展壮大，大城市的灯红酒绿和中小城市发展的不平衡，尤其是土地的兼并，人烟的荒芜，耕地的大量流失，使城市的土地改革步履维艰。在土地国有化和土地私有化之间存在着纠结与矛盾，在权利与义务分配的框架上涉及到各方面的利益问题上都需要协调。近代社会土地管理困难重重，冲突不断。近代中国土地领域里的矛盾和纠纷是由自身也是由外来力量的双重作用而形成的，近代土地产权制度和土地管理制度的模糊和混乱也是产生种种问题的根源，而土地产权制度和土地管理制度之所以矛盾丛生，则与近代中国社会所发生的剧烈的政治、经济和意识形态变革有关。

1 对城市化范畴的观点

一个区域可以构成一座城市的概念，历来学者的观点都有所不同，他们的分歧点在于人口的多少和工业化的发达程度来区别。人口数量激增，例如说一个县城需要有30万人口的规模，达到了这个数量才能称其为县城，否则只能定义为城镇。大中城市的人口界定也是如此，需要用百万人口甚至是千万人口的数量来衡量。城市应该是工业化的观点认为，城市应该工业发达，不应该总以人口数量的多少来衡量。工业的规模往往指的是制造型生产型行业的规模，工业的发达程度决定了一个城市的发达程度或者说文明程度。

2 促进近代城市化的一些因素

近代城市化的形成有很多方面的因素促成，它的推动力主要有以下几种形式。

2.1 商品流通速度的影响

商业贸易的发展，加大了商品的流通规模和流通速度。每年的丝绸对外出口的数量总额呈逐年上升的态势，还有一些农副产品的对外出口，尤其是茶叶的对外出口。近代以来，外国列强对中国的大举输送鸦片，也打开了我们闭关锁国的旧模式，这样对通商口岸城市的发展具有极大的影响。

2.2 工业和交通业发展的促进

中国古老的大门是靠西方人的船坚炮利给打开的，对中国近代工业的影响深远。近代工业的崛起是中国近代城市化的一大诱因。纺织行业的发展，工矿企业的发展还有其他的一些大型工军工业的发展，促使了近代中国形成了很多大城市，如北京、上海、天津等。再由于交通运输业的发展，如航空业，航运业，汽车业的发展，使交通变得更快捷，世界变得相对更小，这也成全了近代沿海城市的发展规模。内地人口向这些大城市迁移的规模越来越大。客观上造就了这些大城市的形成。

3 城市类型模式发展的不同

近代城市化的形成是由多种因素决定的，因此，它的发展模式也是多样性的。在不同地域，由于受到的各种政治条件和经济因素的冲击不一样，城市的类型必然不相同。有市镇城市，大中城市，还有正在转化为大城市的旧城市等。城市的不同，决定了城市土地管理制度的形式也不相同。

3.1 对外开放形式的城市

近代中国积贫积弱，尤其是清朝末年，更是腐朽不堪，与外国之间发生的战争屡屡失败。在国际争端中，失败的代价往往是沉重的。战争给中国带来的创伤挥之不去。清政府签订了很多丧权辱国的不平等条约。很多沿海城市就这样沦为了通商口岸，还有的形成了外国列强的租借地。但是这些通商口岸和租借地往往在后来成为了城市的中心。在通商口岸中有的城市受到外国列强的影响很大，在城市土地管理方面也是如此。在西方式的土地管理权建设，城市土地规划法案，土地增值税收等都给我国的近代的土地管理制度提供了法律上的参照。

3.2 传统中心城市的发展

传统城市主要指并非对外签订不平等条约的需要对外开放的城市，这类城市在近代社会中的数量和规模还是可圈可点的。主要受益于国家政策的影响。尤其是清朝末年为了救亡图存所进行的一系列变法维修运动所导致的。如桂林，它在城市的规划中就别具一格。由于风景秀美，矿产丰富，是清政府政策的受益城市。城市的建设、官府宅邸、城墙城壕、城市管道建设、清政府新式学堂的建立，更让这座城市充满了生机与活力，其城市的内部空间结构在近代社会发生着深刻的巨大的变化。尤其是在桂系军阀李宗仁、白崇禧统治时期，城市建设基本上达到了空前的盛况。如当时城市职能部门很多，城市的土地建设用地方面管理的很严。桂林地区的茶也销往各地，先后带动了民族加工行业和民族食品运输行业的发展。金融行业乃至第三产业的全面发展，使桂林发展成为一个近代的大城市之一。

3.3 小城镇的近代转变

随着近代一些大中城市的不断涌现，带动了很多原生型城市的发展。这种新型的小城镇城市与一些新型的大中城市并存的形式格局一直存在，但并未最终转化为大城市。近代工业、航运业的发展刺激了所属的小城镇经济的发展，给这些小城镇带去的经济刺激也是空前的。小城镇的发展也相应的刺激了政府的相应转型，为了适应与之匹配与发展完善，一些教育机构、大中小型医院也都纷至沓来，这些小城镇的发展是大城市发展所带来的福音所致。

4 近代城市的发展对土地建设的要求

近代城市的发展对土地的建设要求主要也有三种模式，一个是纯粹的租借地的土地建设问题，一个是租借地半租借地的土地建设问题，还有一个就是纯粹近代的中国政府自己管辖的土地建设问题。这三种土地的管理模式在中国近代社会长期并存发展，也可以说是中国社会特有的一种土地管理模式。endprint

4.1 租借地的土地管理模式

在租借地，租借国有自己的土地管辖权和行政权，相当于是自己的独立的王国。但是租借国在征用老百姓的土地时也会给予一定的补偿。在城市的规划和整个租借地土地管理制度的制定都是由租借国政府一手制定的。中国的在租借地的老百姓依然可以保持正常的生活。租借国同时制定了很多土地政策来抑制土地投机。清朝末年，土地兼并的情况十分严重，老百姓流离失所，居无定所的情况十分严重。租借国对当地的土地开发商制定了明确的使用土地的税收征收模式，对城市建设也可以说有很大的成效。城市的管理基本上都是照抄西方的城市规划模式和制度来进行。

4.2 租借地半租借地的土地管理模式

这种租借模式一直处于华界、租界并存的状态，两者的土地制度也不同，但并相互影响。租借国在租借地的土地管理模式完全不同于以往的中国的传统的管理模式。不是单纯以税收为中心，而是确立了包括土地所有权、房屋产权登记与转让及相对规范化的土地契证制度在内的土地建设管理制度，明确土地的使用用途及土地开发模式。是商家使用、是民用还是官方占用都明确地制定了相应的补偿和管理标准。土地估价制度业得到了很好的实行。对于土地权益转让和手续流转的办理都有严格的要求，并且都必须要有明确的备注，以免带来管理上的混乱。 如遇重大土地手续变更需要有领事馆签字并且盖章，并且注册备案，以防止土地的过分投机。这种规范性、有序性的控制土地模式对于租借地的土地管理具有极大的重要的影响。在租界模式影响下，华界政府在很多地方也进行了大量的效仿。如《租买地亩章程》《土地局章程》《土地局不动产契约条例》等，并且在土地开发中关于资金来源、拍卖承包的运营方式等租界的一些市场化土地开发模式也在华界开始运用。这样的并存状态，对双方的管理都具有借鉴性意义。

4.3 纯粹的中国政府自己管辖的土地

一直受保守的清代统治者的控制，中国的自有城市的发展相对非常缓慢。但是自主创立、自主建设的新型土地管理模式还是给一些城市取得了很大的成绩的。工厂用地的建设经营，带动了农工商的系统配套发展；水利的投资建设巩固了沿江城市的经济农业的发展，兴建大中小型码头，往来的货运船只非常之多，商业也渐进繁荣发达。一些风景区的建设用地、军事用地也都上到了正常的土地规划日程。在城市发展的过程中逐步形成的地方政府的自治思想也非常浓厚，尤其是在中国的军阀割据时期，军阀们的统治带有很大的地方色彩，这些地方性的特色是在城市的发展上的尝试与创新。

5 结 语

西方的城市土地管理模式早已对近代中国传统的土地管理模式带来了很大的冲击，但作为传统行政中心并一直未设为通商口岸的城市，变革相对较少，在地方政府主导下的城市建设的变革相对较多。土地的变革与思想的变革是密不可分的，先进思想决定了土地的变革模式。近代中国城市化路径的复杂性决定了其土地管理制度变迁路径的多样性，制度变迁模式主要有诱致性制度变迁和强制性制度变迁，从而使得在从传统到近代的转变中形成了不同的城市土地管理制度模式的多样性。如果人们试图对当下的土地制度进行更好的改革，那就不应当忽视近代社会的历史土地管理制度。这不仅是因为历史留给了我们太多深刻的教训，还是因为其构成了当下制度发展的基础，并规定了未来制度改革的可能方向。

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（责任编辑：赵中正）endprint