系统重要性金融机构监管国际改革的路径:理念、主体与政策

钟 震 郭 立 姜 瑞

(1．中国人民银行金融研究所博士后流动站，北京 100800;2．中央电视台财经频道，北京 100859;3．澳大利亚国立大学克劳福德经济与政府学院)

新金融危机以来，国际和各国监管者都在其力所能及的范围内，结合自身实际情况和监管改革目标，推动系统重要性金融机构的监管改革不断深入。2013年7月19日，金融稳定理事会(FSB)公布了首批9家全球系统重要性保险机构(G－SIIs)名单，中国平安保险集团是发展中国家及新兴保险市场中唯一入选的保险机构。2013年11月11日，FSB更新了第三批全球系统重要性银行(G－SIBs)名单，中国工商银行被首次列入，中国银行连续三年被选入。由此可见，我国系统重要性金融机构监管任务艰巨。但相较于主要经济体，我国系统重要性金融机构监管还处在起步阶段，尚未公布相关定义、识别标准和名单。鉴于此，探索和研究国际实践经验和改革路径，以期寻求一条适合我国系统重要性金融机构监管改革之路。

一、改革的源头:监管理念的重塑

监管理念代表着监管者的目的、要求和行动方向，体现了监管者对监管活动全面、深刻的认识和对监管其他要素的系统构想和整体安排。监管理念渗透到监管实践的各个环节和要素，贯穿于整个监管过程。可以说，有什么样的监管理念，就有什么样的监管方式，监管理念是决定监管方式的前提条件。新金融危机以来，各国监管者深刻反思传统的监管理念，力求改变过去对系统重要性金融机构的放任式监管模式，从而树立前瞻性的监管理念。

危机前，主要发达经济体对系统重要性金融机构的监管较为推崇英国的监管模式。原英国金融服务局(Financial Service Authority，简称FSA)于2000年和2006年分别推行“风险为本”(risk based)和“原则导向”(principles based)监管理念，这一理念促成了近年来英国金融市场的繁荣，但也为本次危机中的监管缺位埋下了隐患。由于缺乏细致的监管规则和过于强调原则性的监管过程，英国监管者在应对北岩银行挤兑等危机事件时过度依赖市场自律，过分相信金融机构的高管层能够在风险管理中发挥应有作用，甚至在某种程度上误将金融机构本身作为理解和应用“风险为本、原则导向”监管理念的责任主体，一味监管宽容，延误监管介入时机，致使事态进一步恶化。

本次危机的惨痛教训令包括英国在内的各国监管者不再盲目依靠金融机构自身的自觉性和可信赖度，改为主要依赖监管判断，更多地质疑和挑战金融机构管理层的决策，并在数据、事实、沟通的基础上进行综合判断。同时，监管理念也从过去以原则为基础的监管演变为以对未来预期判断为基础的监管(Forward Looking Judgment Based Supervision)，注重前瞻性，采取有预判性的介入式(Intrusive)监管措施和行动，同时加大对不符合标准的金融机构的处罚力度。

二、改革的基础:监管主体的重构

本次金融危机说明金融体系所面临的系统性风险是复杂的、跨部门的、相互作用的，需要一个强有力负责宏观审慎监管的机构，随时监控和评估在宏观经济发展以及整个金融体系发展过程中出现的威胁金融稳定的各种风险，及时进行预警或者视情况采取措施。危机后，为了弥补长期以来宏观审慎监管的不足和防止各个监管机构的各行其政，国际和各国监管当局都将成立宏观审慎监管机构作为当务之急。

(一)欧盟:由成员国央行行长组成的“泛欧框架”

2010年，欧盟成立了欧洲系统性风险委员会(European Systemic Risk Board，简称 ESRB)，由成员国央行行长组成，主要职责和任务是监控整个欧洲金融体系的系统性金融风险，评估跨国金融机构的风险传染性，并在潜在风险向危机转换之前进行早期预警和向欧盟提出补救措施建议。2011年1月，欧洲银行管理局(European Banking Authority)正式成立，该组织由原来的欧盟银行业监管委员会改组而成，其主要职责和任务是在跨国金融机构的母国和东道国监管机构之间构建沟通信息和解决纠纷的平台。自成立以来，其框架下确立的监管联系会议工作机制已经涵盖了100多家欧洲银行。

(二)英国:从“三方共治”到“准双峰”监管

架构的构建

新一届英国政府深刻反思原FSA的监管失败经历，认为应由不同的监管机构来实施审慎监管和行为监管，决定大幅调整原有金融监管框架实施“准双峰”式监管架构，即撤销目前财政部、英格兰银行(Bank of England，简称BoE)和FSA“三方共治”的监管架构，赋予BoE更多监管权力，并成立三个新监管主体。具体架构为:英格兰银行下新设金融政策委员会(Financial Policy Committee，简称FPC)，负责监控系统性风险，实施宏观审慎监管，保留问题银行的处置权，监测分析威胁经济金融稳定的宏观问题(包括防止资产泡沫的产生)，并有权采取相应行动。而原来FSA的审慎监管职能和行为监管职能将分别由新设立的两个机构承继，即(1)审慎监管局(Prudential Regulation Authority，简称 PRA)，为英格兰银行(BoE)的附属机构，从微观层面上专门负责实施审慎监管，范围包括所有存款类金融机构、投资银行和保险公司等;(2)金融行为监管局(Financial Conduct Authority，简称FCA)，注重保护金融消费者和金融市场公平竞争，对所有存款类金融机构、投资银行和保险公司等的商业行为进行监管。同时，PRA和FCA在与宏观审慎监管有关的方面都将接受FPC的指导。英国财政部及财政大臣对整个监管框架负责并确保公共财政的安全。上述调整已于2013年4月基本完成，监管范围为银行、住房贷款协会、信用社、保险公司和投资公司等1400家金融机构。

(三)美国:在“多头监管”框架中植入“双峰”监管功能

危机后，美国进行了金融监管改革，部分植入“双峰”型的设计理念，整合现有监管机构，关注宏观系统性风险、非银行金融机构审慎监管，又兼顾金融消费者的权益保护。对于系统重要性金融机构仍旧是多头监管，但是分工相对明细。美国金融稳定监督委员会(FSOC)负责宏观层面的识别和监管职能，同时协调美国联邦存款保险公司(FDIC)、美国货币监理署(OCC)、美联储(FED)、美国证券交易委员会(SEC)等监管机构对跨业系统性风险进行监管，同时FSOC要求资产规模超过500亿美元的金融机构定期报告相关财务、风险管理、交易与业务等情况。微观层面，美联储负责研究如何对系统重要性金融机构实施具体监管，以及如何评估单家机构的系统性风险等问题。

根据2010年7月颁布的《多德－弗兰克华尔街改革与消费者权益保护法》的规定，部分制定金融消费者权益保护法规的职权被移交给消费者金融保护局。对于资产规模大于100亿美元的存款机构，由消费者金融保护局行使部分法律的监督和执法权;对于资产规模等于或小于100亿美元的存款机构，继续由美国审慎监管者(FDIC、OCC、FED等)行使部分法律的监督和执法权。FDIC设立了办公室，即“Office of Complex Financial Institutions”，简称“OCFI”，专门监管两类金融机构:一是总资产1000亿美元以上的银行控股公司，二是非银行类中被FSOC认定为系统重要性的机构，OCFI负责在此类机构倒闭时实施清算。

三、改革的深入:监管政策的调整

为了进一步推动系统重要性金融机构监管深入开展，更好地提高监管针对性和有效性，国际和各国监管当局主要围绕事前、事中和事后展开了一系列的监管政策调整。

(一)事前避免——采用“结构性分离”

在事前避免方面，主要采用“结构性分离”方式，限制系统重要性金融机构的规模、可替代性、关联性，从根本上防止过大和过于复杂的金融机构出现。同时，“结构性分离”倒逼系统重要性金融机构经营重心从过度综合化经营业务回归传统业务，切断金融风险的传递链条，从而降低系统重要性金融机构危机发生的概率，进一步奠定系统重要性金融机构长期稳定发展的基础。“结构性分离”最具有代表性的就是美国“沃尔克法则”和英国“圈护法则”。

美国“沃尔克法则”由奥巴马政府于2010年7月正式确定，主要内容包括:一是明确实施范围。明确受联邦存款保险保护的存款机构及其银行附属机构(包括海外附属机构)禁止以其自有资金进行有价证券、衍生品和其他金融工具的短期自营交易，禁止拥有或投资对冲基金或者私募股权基金，例外情形下不得超过银行一级资本的3%以及基金资本的3%;二是设定豁免条款。不受“沃尔克规则”的限制包括由美国政府、政府支持企业、地方政府发起的金融工具的交易，流动性、资产负债管理方面的自营交易;三是要求建立内部合规机制，向监管机构报告相关数据，确保其相关交易业务合规，监管机构可以识别自营交易和高风险投资策略;四是区分合法的做市行为和禁止的自营交易，从风险管理、收入来源、单位风险收益、面向客户的活动、佣金费用、薪酬激励等六个方面对两者进行区分，并明确合格做市商交易要列入例外情形的七个方面准则。

英国“圈护法则”由英国独立银行委员会于2011年9月发布的《最终报告》(Final Report Recommendations)第三章中提出的，是此次英国金融监管改革方案中最核心内容。“圈护法则”目的在于将服务于个人和中小企业的零售业务与风险较高的自营和投行业务分隔开来，同时提高资本要求，增强银行自身吸损能力，用以降低政府的担保风险，进而降低整个社会的经济成本。针对零售业务的重要性，2012年白皮书则指出，零售业务作为关键银行服务，一旦中断将对一国经济，尤其是对居民和中小企业产生直接的重大影响。然而，这一服务功能在短期内是无法被替代的。因此，为了实现对纳税人和公众的双重保护，在银行业务中最应当受到保护和隔离(“圈护”)的就是消费者和中小企业的存款。“圈护法则”并不意味着全能银行功能的消失，而是要求其通过严格的内部设置隔离机制，将零售业务和高风险业务相互分离。

(二)事中防范——提高附加要求，加强吸损能力

事中防范主要是通过强化监管要求、提高吸损能力等方式，尽所能在系统重要性金融机构现有规模和业务基础上，维持其存续状态下的稳健经营，进一步降低其倒闭的可能性。

一是资本附加。国际组织各国监管机构目前基本达成共识，即提高系统重要性银行资本附加要求，目的是降低其倒闭对金融系统和财政系统造成的冲击，提高系统重要性银行的风险抵御能力。按照巴塞尔银行监管委员会(BCBS)规定，应根据系统重要性银行重要性程度自身的差异，除了7%的核心一级资本比例要求外，还按照系统重要性程度的不同将全球系统重要性银行分成四个组别，规定附加资本必须由普通股权益构成，分别实施1% －2．5%不等的附加资本金要求。此外，设定了第五组，即空组，并赋予最高附加资本要求(2．5%)。BCBS给予这些全球系统重要性银行3年的过渡期，即2016至2018年，正式实施于2019年。自巴塞尔Ⅲ出台后，各国也陆续规定了对于本国系统重要性银行的资本要求(具体见表1)。

表1 国际组织和各国对系统重要性银行资本要求

二是流动性附加。美联储于2011年12月20日发布了《系统重要性机构审慎监管标准和早期整改要求(征求意见稿)》，对流动性要求分为两个阶段:第一阶段目标基于美联储2010年3月发布《流动性风险管理指引》的基本要求，第二阶段将基于巴塞尔III要求，包括流动性覆盖率(LCR)和净稳定资金比例(NSFR)两个定量指标。英国FSA于2010年11月推出新的流动性监管规则，该规则比巴塞尔III流动性覆盖率(LCR－Liquidity Coverage Ratio)更为严格，更强调期限错配，要求建立依靠长期稳定资金支持业务发展的新模式。

三是大额风险暴露限额。美联储要求系统重要性金融机构对单一交易对手的净信用风险暴露不得超过其自身监管资本的25%，并且要求这些金融机构间互相持有的净信用风险暴露不得超过其自身监管资本的10%。

(三)事后处置——建立恢复和处置计划

针对系统重要性金融机构“大而不能倒”引发的道德风险，FSF(即FSB前身)于2009年4月首次提出恢复和处置计划(Recovery and Resolution Plan，简称RRP)的概念。其设计理念是，即使系统重要性金融机构面临经营困难甚至倒闭时，或通过自身恢复，或由监管机构酌情处置和采取措施，使其破产救助的成本不再由纳税人承担，从而将金融系统造成的冲击影响降至最低。恢复和处置计划由恢复计划(Recovery Plan)、处置计划(Resolution Plan)及自救机制(Bail－in)组成，这三个部分互为关联，但又有所区别，具体如下表所示:

表2 恢复和处置计划三大组成部分的区别

在国际监管实践方面，FSB关注的是制定 RRP的目的、基本要素、职责分工和审批主体等，同时针对全球系统重要性金融机构实施RRP的时间表也进行了规定，即2012年底前完成恢复计划，2013年6月前完成处置计划，2013年底前完成可处置性评估。BCBS也将清晰的恢复和处置框架列入《有效银行监管核心原则》第三版的有效监管六项前提中。

目前，主要国家监管机构均对系统重要性金融机构提出了恢复和处置计划的监管要求。总体来看，英国是最早进行试点并从法律层面推行政策落实，如原FSA于2009年4月要求苏格兰皇家银行、渣打银行等6家银行制定恢复和处置计划，并于2011年8月公布了《恢复和处置计划》征求意见稿。而美国的特点是“分阶段、分机构”。根据《多德－弗兰克法》相关监管要求，美联储和联邦存款保险公司于2011年10月17日联合出台恢复和处置计划的有关规定，要求资产超过500亿美元的银行控股公司和被认定的系统重要性非银行金融机构分阶段制定处置计划。其中，非银行资产规模超过2500亿美元的银行应在2012年7月1日前完成处置计划的制定，非银行资产规模在1000－2500亿美元之间的银行应在2013年7月1日前完成，非银行资产规模在1000亿美元以下的银行应在2013年12月31日前制定完成。值得注意的是，美国监管当局已明确要求集团资产规模超过500亿美元的外资银行子行和分行制定适用于该子行和分行的恢复和处置计划。该计划可以相对简化，但应当与母行的整体恢复和处置计划保持一致。

四、对我国系统重要性金融机构监管的启示

目前，我国尚未公布系统重要性金融机构的定义、识别标准和名单，与我国系统重要性金融机构监管相关的工作进展包括:银监会于2011年4月印发《关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》(银监发［2011］44号)，在资本充足率监管部分明确提出增加系统重要性银行的附加资本要求。2011年10月，银监会下发《商业银行系统重要性评估与监管指引》(征求意见稿)，目前正在反复修改与讨论，主要内容包括评估方法与程序、资本要求、监管强度、处置与恢复计划、数据系统要求等。2012年3月，人民银行下发《系统重要性金融机构评估方法与监管要求》(征求意见稿)，对系统重要性金融机构的评估范围、框架、指标和流程及相应监管要求、恢复处置计划和管理方式等进行了规定。2012年6月，银监会发布《商业银行资本管理办法(试行)》，规定被认定为全球系统重要性银行的国内银行按照国际监管要求计提1% －3．5%的附加资本，该办法将于2013年起实施。2012年8月3日，人民银行、财政部、审计署、银监会等共同成立国内的中行“危机管理工作组”(银监办发［2012］233号)。2012年11月30日银监会发布《关于实施＜商业银行资本管理办法(试行)＞过渡期安排相关事项的通知》(银监发［2012］57号)，规定了2013年至2018年国内系统重要性银行和非系统重要性银行的核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率的最低要求。如2013年末，对国内系统重要性银行的核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率的最低要求分别为6．5%、7．5%和9．5%;对非系统重要性银行的核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率的最低要求分别为5．5%、6．5%和8．5%。对比前文所述，我国系统重要性金融机构监管框架与国际相比存在一定的差距，未来需要结合我国国情和充分借鉴国际经验，尽快出台我国系统重要性金融机构识别名单和标准的方案，坚持前瞻性的监管理念，择机推行监管工具和监管政策，逐步优化监管体制制度安排，不断完善我国系统重要性金融机构监管框架。

(一)坚持前瞻性的监管理念

我国作为G20、FSB、BCBS的成员，参与制定全球系统重要性金融机构相关监管政策制定与讨论过程，同时工商银行和中国银行已被列入GSIBs的名单中。因此，我国应充分吸取发达经济体的失败教训，不断增强我国监管理念的前瞻性。由于前瞻性监管理念对于监管者的素质和技术要求较高，除了需要具备通过管理信息系统与数据分析模型进行定量分析外，还需要监管者对金融机构的定性判断，故未来高素质的监管队伍对系统重要性金融机构监管理念的执行至关重要。此外，与其他发达经济体不同，我国在履行国际承诺和保持前瞻性监管理念的同时，还应注意适度性问题，应以国际标准为标杆，结合我国自身实际，如果我国现行要求没有国际标准严格，那么就可以与国际接轨，提高监管要求和标准;而如果我国现行要求高于国际标准，那么就不宜过分求高求严，可以继续实施现行的监管标准和要求。

(二)择机推行监管工具和监管政策

当前，我国系统重要性金融机构的主体组成是商业银行，其中我国五家大型银行市场份额约占整个银行业的一半，故现阶段将五大行作为系统重要性银行已经成为业界和监管部门的共识。加之工商银行和中国银行已被要求按照G－SIBs的标准执行，先行推出我国系统重要性银行的识别名单和监管工具已具备现实基础。未来，可结合国际组织政策实施节奏，以商业银行为先，逐步扩大到非银行系统重要性金融机构，把握监管工具和政策的出台时机，稳步推进我国系统重要性金融机构监管工作。加强对系统重要性金融机构监管的针对性，可尝试“一机构一策”，对于系统重要性程度越高的、风险程度越高的、可处置性越低的金融机构，监管要求和措施越严格。

(三)逐步优化监管体制的制度安排

自上个世纪以来，混业经营逐渐成为全球金融业的主导趋势，我国也形成了一批以平安控股公司为代表的金融集团。随着金融创新的不断深入，这些集团对金融体系的系统重要性不断提高，对目前我国分业监管体制的挑战也不断增强。2013年8月15日，国务院宣布成立金融监管协调部际联席会议，旨在加强金融监管协调和保障金融业稳健运行。系统重要性金融机构监管涉及监管机构间的职责分工和协调问题，未来应明确人民银行对我国系统重要性金融机构监管的牵头地位，以部际联席会议为依托，明确各监管机构的职责分工，促进监管措施和标准的一致性，吸取国际金融危机教训，在注重微观机构行为规范性的同时，更加注重防范系统重要性金融机构在宏观层面积聚的系统性风险，提高金融监管的针对性和有效性。

［1］黄孝武、柏宝春、徐昕:《国外系统重要性金融机构监管的实践及借鉴》，《中南财经政法大学学报》，2012年第6期。

［2］王飞、郑弘:《系统重要性银行的国际监管经验及启示》，《国际金融》，2012年第10期。

［3］王刚:《系统重要性银行“恢复和处置计划”:国际实施进展、基本要素与政策建议》，《金融监管研究》，2013年第5期。

［4］王兆星:《大而不倒与系统重要性机构监管——国际金融监管改革系列谈之四》，《中国金融》，2013年第15期。

［5］徐超:《系统重要性金融机构危机监管制度:历史与未来方向》，《经济问题》，2013年第7期。