以管资本为主加强国有资产监管

周绍朋

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对新形势下的国有资产监管提出了新的要求。对经营性的国有资产，国家要按照管股权和资本经营的原则进行监管，这对于深化经济体制改革、完善社会主义市场经济体制，优化国有经济布局、推进国有（国家出资）企业战略重组，强化国有资本经营、提高国有资产运营效率都具有重要意义。

以管资本为主加强国有资产监管是深化经济体制改革的必然要求

经济体制的核心是资源配置方式，有什么样的资源配置方式，就必然会形成什么样的经济体制。反之，要建立什么样的经济体制，就必须采取什么样的资源配置方式。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，深化经济体制改革，就必然要使市场在资源配置中起决定性作用。

传统的计划经济体制是建立在单一公有制基础上，由各级政府通过行政手段，采取指令性计划形式配置资源的，在这种经济体制下，国家对国民经济的各个环节都实行计划管理。其中，对投入生产过程的各种生产资料，一般都被称之为国有资产，并采取以实物形态为主的管理方式。而社会主义市场经济是高度发达的商品经济，它必须建立在公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基础上。同时，各种所有制经济在发展中必然会相互竞争、相互融合，从而形成混合所有制经济。在混合所有制经济形态下，国家对于投入社会生产过程的各种生产资料，就无法采取传统的以实物形态为主的国有资产管理方式了。

众所周知，资本与资产是有着本质区别的，资本经营与资产管理也有着本质的区别。除了前面已经提到的，资产管理一般采取实物形式为主之外，而且资产是不一定投入生产经营的，如国家机关、事业单位的资产，一般就不进行生产经营活动，即通常所说的非经营性国有资产；只有当资产被投入生产经营活动之后，它才能成为资本，这就像马克思所分析的货币转化为资本一样。

从管理和经营的目标看，资产管理的目标是保证资产的完整无损，提高资产的使用效率；而资本经营的目标是获取盈利，即通常所说的保值增值，因为资本的定义本来就是能够带来剩余价值的价值。很显然，随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，传统的国有资产监管方式已不适应经济发展的要求了。

随着改革的不断深入，我们的许多管理理念、管理思想、管理方法，管理手段，甚至管理制度和管理法规，都变得越来越不适应起来。就深化经济体制改革，完善社会主义市场经济体制来说，首先必须坚持和完善基本经济制度，发挥市场在资源配置中的决定性作用。在坚持公有制为主体，多种所有制经济共同发展的同时，还必须大力发展混合所有制经济。而在混合所有制经济情况下，改变传统的国有资产管理方式，以管资本为主加强国有资产监管，强化国有资本经营也就是必然的了。

以管资本为主加强国有资产监管的重大意义

以管资本为主加强国有资产监管具有重要意义。

有利于优化国有经济布局，增强国有经济控制力。多年来，我们在调整国有经济布局方面进行了大量的工作，也取得了很大的成效，但国有经济布局不合理的问题并没有得到根本解决，特别是某些国有经济领域的市场化程度还不高，资源配置效率还比较低。《决定》指出，国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。

优化国有经济布局，必须对国有资产的分布进行调整，不仅要调整投资结构，实现增量资产结构的优化，而且还要大力调整存量结构，实现存量资产的优化。优化国有经济布局，特别是调整存量国有资产，涉及的问题很多。如果按照传统的国有资产管理方式进行调整，不仅会带来很大的破坏和浪费，而且有些方面的调整几乎是不可能的。只有以管资本为主加强国有资产监管，存量国有资产的结构调整才能进退自如，而且还能最大限度地减少调整带来的破坏和浪费。因为这种调整只涉及国有资本的进入和退出，而不涉及对实体经济的损坏。某些不适合国有经济发展的领域，国有经济去占领就搞不好，但国有经济一经退出，就有可能搞活了。改革开放以来，这样的事例是屡见不鲜的。当前，结合解决一些领域的产能过剩问题，应加大国有经济布局，特别是存量国有资本调整的力度，以推动国有经济的优化升级。当然，增量国有资产结构调整对优化国有经济布局的作用也很大。按照《决定》的要求，其投入和运营必须服务于国家战略目标。

有利于推进国有（国家出资）企业战略重组，做大做强国有（国家控股）企业。在传统的国有资产管理方式下，在国家和政府层面，出资机构通常采取行政手段对企业进行合并或整体购并（实际上也是合并），以达到完成所谓重组任务的目的。其结果，合并后的企业往往貌合神离，达不到战略性重组的目的；在企业层面，母公司（总公司）对子公司（分公司）采取的是行政手段加资产管理的办法，名义上实施的是包括战略管控、财务管控和经营管控在内的综合管控，但由于这种管控没能以资本（股权）为基本依据，实际上采取的还是行政管控为主。在这种情况下，企业内部的重组也会遇到各种困难和阻力，特别是在现行管理办法下，企业的规模越大，往往级别越高，重组就会只做加法，不做减法，从而不能实现归核化，形成核心竞争力。特别是一些中央企业，重组中还会遇到地方政府由于利益调整带来的阻力。按照以管资本为主加强国有资产监管的原则，无论是在国家（政府）层面，还是在企业层面，企业重组都可以发挥市场在资源配置中的决定性作用，按照市场机制，通过产权交易的办法进行。这不仅可以消除重组中的各种困难和阻力，而且可以大大提高重组的效率和效益。

有利于强化国有资本经营，提高国有资产运营效率。在现行国有资产监管体制和企业组织架构下，按照传统的国有资产管理方式，由于出资机构和企业之间，国有（国家出资）大型企业和企业集团母子公司之间，存在着严重的权责不对称和行政化管理倾向，大大影响了国有资产运营效率。尽管出资机构对企业以及企业内部都在进行着严格的经营业绩考核，但考核却缺乏市场化和资本化的评判标准。如考核的一项重要内容是国有资产的保值增值，但具体什么是保值增值并没有完全搞清楚。在企业经营过程中，流动资产能不能保值呢？固定资产又怎样实现保值呢？考虑不考虑物价和固定资产折旧因素呢？上缴的利润算不算增值呢？等等。尽管保值增值的计算公式搞得很复杂，但上述各种因素却很难都考虑进去。在以管资本为主加强国有资产监管的情况下，所谓保值增值就简单多了，对竞争性的行业，只要按照行业考核资本利润率就行了。特别是市场在资源配置中发挥决定性作用的情况下，竞争和资本跨行业流动将进一步加剧，不同行业的资本利润率也将可以进行比较，这样考核就更加简单了。我国老一代著名经济学家孙冶方同志说过，在经济管理和企业管理中，利润是牛鼻子，抓住利润就抓住了一切。

需要解决的几个问题

实现以管资本为主加强国有资产监管，除了要增强资本经营的各种观念，如资本的竞争与流动观念，价值和盈利观念，等等，还需要解决以下几方面的问题。

实现监管和运营分开。国有资产监管是政府职能，国有资本运营是企业职能，必须实现监管和运营分开。现行的国有资产管理体制还是党的十六大之后确立的，这一管理体制的历史性进步，就是设立了专门的国有资产管理机构，建立并逐步完善了国有资产出资人制度。但这种体制也还存在某些弊端。首先是监管机构的职能定位不够清晰，说它既不是政府，也不是企业，更不是中介机构，而是专司国有资产监督管理职能的特设机构。这种模糊的职能定位既不利于实现监管与运营分开，也不利于政企分开。按照以管资本为主加强国有资产监管的要求，国资监管机构应回到政府序列，专司国有资产监督职能，负责有关国有资产监管法律、法规和制度的起草与制定工作，并按照这些法律法规和制度对国有资产的运营进行监管，代表政府对国有资本投资和运营公司的主要领导人进行任命和调整；国有资本投资和运营公司则负责国有资本的运作，对被投资企业行使股东的权利。这样就形成了国有资产监管和运营的三个层次，即国有资产监管机构——国有资本投资和运营公司——被投资企业。各层次之间职责分明、权责清晰，有利于提高国有资产的运营效率和效益，有利于国有资产与其他资产进行混合投资，发展混合所有制经济。

组建若干国有资产投资运营公司。国有资产投资运营公司可以三种方式建立，一是由各级政府运用国有资本预算收入，根据国有资产投资的需要进行新建。二是把现有国有（国家出资）企业中的国有股权集中起来，组成专门的国有资产投资和运营公司。三是按照《决定》的要求，把有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。这第三种主要是指那些大型国有（国家出资）企业的母公司和总公司。除少量需要采取国有独资形式的特殊企业外，对其他母公司采取独资形式的集团公司，可实行以下改革改组措施：一是把母公司改造为投资主体多元化的股份公司或上市公司，即所谓整体改制或整体上市。其国有股份由国有资产投资公司直接持有，行使出资人权能。二是把母公司改组为纯粹的控股公司或投资公司，作为股东公司持有子公司的股份。同时，做大做强已有的上市子公司，使其成为新的集团公司的母公司。各投资公司和被改造的集团公司母公司还可以根据情况进行跨行业投资，以减少投资风险，提高投资收益。上述第二种改组措施，实际上就是把有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。不论通过哪种途径建立的国有资本投资公司，都要接受政府国有资产监管部门的监管，都要注重提高国有资本运营效率和效益。

对国有资本投资和运营公司要实行分类管理。对国有大型骨干企业进行分类改革与管理，应该把国有（国家出资）企业分为关系国家经济安全和国防安全的企业，如重要的军工企业、战略物资储备企业，以及某些由生产技术特点决定的自然垄断企业和重要的基础设施企业、提供公共产品和劳务的公共企业等。按照对国有资本投资运营公司经营业绩考核的需要，并根据《决定》提出的国有资本应重点投入的领域，首先应把国有资本投资公司分为投资公益性和盈利性行业两类，然后再把投入盈利性行业的分为垄断性行业和竞争性行业两类。在此基础上，再按照他们应履行的职能对其经营业绩进行评价。当然，不同的国有资产投资公司也可以在国家法规和政策允许的范围内，根据公司发展战略的需要进行跨领域投资与经营。

对国有资本投资与运营公司进行严格监管与考核。由于国有资本投资与运营公司是企业，它一方面要接受来自政府国有资产监管部门的行业监管，另一方面，它还要同其他企业一样，接受来自政府其他有关部门的管理，如市场监管等。政府国有资产监管部门对国有资本投资与运营公司监管的一项重要内容，就是对他们的经营绩效进行考核。要按照国有资本投资与运营公司投入的领域不同，分类制定不同的考核办法。对主要投资于公益性（包括公共产品和服务）企业的国有资本投资与运营公司，在考核指标体系中主要应设立履行公益性职能的指标；而对主要投资盈利性企业的国有资本投资与运营公司，则要以盈利指标为中心进行考核。其中，对投资垄断行业和竞争行业的，盈利指标所占的权重也应有所不同。在实现以管资本为主加强国有资产监管的情况下，还要进一步完善国有资本预算体系。要按照上述国有资本投资与运营公司的不同种类，分别核定不同的利润上缴水平，但从总体上要不断提高上缴份额，按照《决定》的要求，到2020年要提高到30%，然后逐步提高比例，最后过渡到收支两条线制度，即国有资本形成的利润全部上缴国有资本预算，而企业需要的国有资本投资，再由国有资本预算根据国家实现战略目标的要求进行投入。这样，就会从总体上提高国有资产的配置效率，推动我国经济的转型升级。

（作者：国家行政学院教授）

责任编辑：沈 聪