德国创新驱动发展的举措及对中国的启示

陈强+++霍丹

随着全球经济竞争的日益加剧，发展创新驱动型经济已经被各发达国家和地区提到战略高度。德国历史上就是一个非常注重科技创新的国家，在20世纪初就已经走在世界科技发展的前列。作为二战的发起者和战败国，德国的经济和社会发展遭受毁灭性的打击，同时流失了大量优秀的科技人员，科技发展整体水平一度落后。二战后，德国政府高度重视科技创新的复苏和发展，制定了一系列促进科技创新的战略规划并辅以政策举措的配合，不断加大科技投入，建立完善的科技管理体系和研发体系，德国重新回到了科技大国和创新强国的行列。根据欧洲创新记分牌（European Innovation Scoreboard，EIS）2013年对欧盟28个成员国创新绩效的测评结果，德国创新整体绩效位于瑞士之后列第2位，属于创新领导国家。欧洲工商管理学院与世界知识产权组织日前联合发布的《2013年全球创新指数（Global Innovation Index，GII）报告显示，2013年德国创新指数全球排名第15位，居于世界前列。欧盟于2013年初发布2012/2013年度“创新经济体”排名，其中仅次于瑞典位列第2位的德国，在知识资产（专利申请、应对社会挑战类专利申请）、创新者（与创新生产、营销相关的中小企业数）方面占有绝对优势。历经战前兴盛阶段、战后恢复阶段、科技振兴阶段及平稳发展阶段，1990年德国步入统一发展阶段，其创新驱动发展也进入新时期。

在世界经济继续下行、欧债危机持续恶化的背景下，德国经济却能一枝独秀，这与其实行的创新驱动发展战略密不可分。为促进德国的创新活动，联邦政府致力于通过制定战略规划和政策法规，建立和完善创新体系。这对我国实施创新驱动发展战略具有借鉴价值的启示。

一、德国创新驱动发展的主要特征

德国很早就注重创新能力的建设，以政府为主导推行了一系列战略规划，并辅以有针对性的政策举措，成为世界上创新领先国家之一。

1.注重创新战略的连续性和创新政策的系统性

德国在创新战略制定和政策设计方面，特别注重不同背景下战略决策的连续性及政策制度的系统性。2006年，德国首次发布《德国高科技战略》报告，从国家层面系统地提出高科技发展战略，确定了旨在加强德国创新力量的明确政策路线。《德国高科技战略》提出从科研到创新，直至最终占领市场的一体化战略，有效地实现了科研成果与市场需求的结合。为应对全球科技创新竞争发展的新形势，2010年7月，德国内阁通过由联邦教研部主持制订的《德国2020高科技战略》，在2006年《德国高科技战略》的基础上汇集了德国联邦政府各部门最新的研究和创新政策举措，立足于开辟未来的新市场，并确定5个重点关注领域。在战略规划的指导下，政府相应地推出系统性的创新政策。高科技战略发布后，联邦政府分别在能源领域、生物技术领域、纳米技术领域、交通领域、航空领域、健康研究领域等出台了一系列的政策行动，来配合创新战略的实施。联邦政府对战略制定连续性和政策设计系统性的重视使得德国在不同时期不同领域的科技发展都有明确的路径可循，具有高度的前瞻性、针对性和灵活性。

2.形成对内整合、对外聚合的良性互动机制

德国的科研体系结构完整，科研机构配套齐全、分工明确，研究力量配置合理，这与德国政府对内整合创新体系、对外聚合创新资源的机制建设密不可分。德国创新政策的制定注重发挥多元主体的作用，将政府、企业界、科技界以及其他社会力量全部纳入创新网络，通过紧密合作和信息共享实现创新知识的产品转化。在联邦层面，联邦教研部是负责科研与教育活动的主要部门，联邦经济与技术部则负责技术政策的制定。政府资助的非营利研究机构代表了德国科学研究的核心力量，其中马普学会主要从事自然科学、生物科学、人文科学和社会科学等领域的国际顶尖水平基础研究，弗劳恩霍夫协会则以研究应用技术为主，致力于科研成果的转化；亥姆霍兹联合会主要从事基础性研究、预防性研究和关键技术研究；莱布尼兹科学联合会定位于问题导向的研究，同时也提供咨询与服务。企业是创新的主体，推动着科技成果的转化。德国政府通过政策引导，将科研机构、高校、企业联结为紧密的创新合作伙伴，充分发挥各类创新主体的作用，共同致力于创新驱动发展。

同时，随着创新资源在国际范围内的高速流动，德国政府致力于通过广泛科技合作筹措全球创新资源。与西欧国家和北美国家的合作以尖端合作科研、大型科研基础设施联合建设、青年科学家培养与交流等为主；与独联体国家、中国、印度、南美国家等的合作旨在在国际范围内开发创新潜能，吸引发展中国家学生来德国学习并留住优秀人才，宣传德国作为研究目的地国家的优势和吸引力，促进国家间技术转移等。

3.突出企业的创新主体地位

德国在实现研发投入占国内生产总值3%目标的进程中，企业是最重要的主体，承担着德国近2/3的研发支出。过去的十几年里，企业显著地增加了其自身研发投入，从1999年的334亿欧元增加至2012年的512亿欧元，占国内生产总值的比重也从1.67%增长至1.94%。企业连续十几年增加研究经费投入，强化自主创新，促使其成为技术创新的主力军。

除此之外，政府还推出一系列计划和行动措施支持企业的发展创新：至1996年联邦教研部投入3亿马克，推出“质量保障计划”以支持中小企业建立完善质量保障系统和提高质量管理水平，资助范围达6000家企业；颁布《中小企业远程工作计划》及《企业技术创新风险分担计划》逐步改观企业的组织结构，促使中小型企业形成联盟；联邦经济部的《中小企业创新与未来技术计划》将技术资助作为继续开发的重点；高科技战略投资150亿欧元，将德国建成“创意之国”，建立有利于高技术小企业创业和创新型中小企业发展的政策环境；2012年2月，联邦政府决定继续拓宽德国创新型初创企业的融资途径，为德国企业募集更多的风险资本，进一步加强德国在国际创新竞争中的地位。

4.强调区域、产业的均衡协调发展

在创新驱动发展的过程中，德国十分重视区域、产业等的协调均衡发展。作为德国区域发展战略的重要原则，“实行均衡发展”被写入德国宪法，且先后制定并出台《促进经济稳定与增长法》、《联邦改善区域结构共同任务法》、《联邦空间布局法》及《联邦财政平衡法》等一系列法律法规。面对两德统一时东西部地区巨大的经济差距，联邦政府在研究项目资助方面向东部地区倾斜，制定了振兴东部的战略，以联邦教研部发起的“德国东部州创新行动计划”为中心，启动了各种有针对性的资助计划，加强东部地区的创新能力。作为老牌工业强国，德国的装备制造工业基础雄厚。依托高端制造业等传统优势产业，德国加速发展战略性新兴产业，在研发资助、基础平台建设、国际合作等方面，联邦政府都予以重点扶持，以实现创新追赶的目标。

二、德国创新驱动发展的战略与规划：将创新置于国家发展的核心位置

德国政府高度重视战略规划对科技创新的引领作用。为保障战略规划的有效实施，20世纪80年代以来，德国政府先后出台一系列法规以不断强化战略规划的宏观引领作用。1982年，联邦政府制定促进创建新技术企业的计划，将建立更多高技术公司作为国家的一项战略措施。1996年7月，德国内阁通过《德国科研重组指导方针》，明确了德国科研改革的方向。1998年，联邦政府颁布《INFO2000：通往信息社会的德国之路》白皮书，有力推动了德国信息产业的发展。

2002年2月16日，联邦议院通过联邦政府提交的《高校框架法第5修正法》草案，为在大学建立青年教授（Junior professor）制度提供了联邦法律依据。2004年11月，联邦政府与各州政府签订《研究与创新协议》，规定大型研究协会（马普学会、亥姆霍兹联合会、弗劳恩霍夫协会、莱布尼兹科学联合会）的研究经费每年保持至少3%的增幅。2006年，联邦教研部制订《科技人员定期聘任合同法》，规定将公立科研机构研究人员的定期聘任合同的最长期限放宽至12年或15年，以留住青年科技人才。同年，联邦政府首次发布《德国高科技战略》报告，继续加大特别是17个创新领域的投入，以确保德国未来在世界上的竞争力和技术领先地位。2012年3月28日，德国政府推出《高科技战略行动计划》，计划从2012年至2015年投资约84亿欧元，以推动在《德国2020高科技战略》框架下10项未来研究项目的开展。2012年10月，联邦议院通过《科学自由法》，即《关于非大学研究机构财政预算框架灵活性的法律》。2013年1月16日，德国联邦内阁通过《联邦政府航空战略》，以保持德国航空工业在欧洲乃至全球的竞争力。标准在德国工业体系中拥有举足轻重的地位，“工业4.0”是德国面向未来竞争的总体战略方案。2013年4月，在汉诺威工业博览会上，德国正式推出《德国工业4.0战略计划实施建议》，旨在支持德国工业领域新一代革命性技术的研发与创新，确保德国强有力的国际竞争地位。

三、德国创新驱动发展的政策与机制：深化政府科研体制和科研机构改革

作为二战战败国，德国在20世纪50年代的科技政策重点是恢复科研及教育体制，重建被战争摧毁的教育基础设施和大学研究中心，同时恢复科学学会的工作，并建立新的科研促进机构。通过大幅增加科研经费、不断调整科技行政管理部门、新建一批科研机构及大力引进先进技术，到20世纪60年代末集中协调型的科技体制初步建立，多层次、配套齐全的科研机构基本定型。德国强大的创新能力与其分工明确、统筹互补、高效运作的多层次科研系统密不可分。科研机构的改革和发展为完善德国科学研究体系、增强科技创新能力奠定了重要基础。

在德国所获得的欧盟第七研究框架计划经费中，马普学会、亥姆霍兹联合会、弗劳恩霍夫协会、莱布尼兹科学联合会分配得到的经费占比为26.8%。这四大科研机构从2005年到2010年各自所接收联邦和州共同资助的金额也有明显的区分侧重，并呈上升趋势，在整体科研机构的资助总额中同样占了较大的比重。

四、德国创新驱动发展的行动举措：有针对性地解决创新驱动发展中的问题

1.政府加强对技术创新的投入力度

自1990年两德统一后，德国研发投入总量逐年大幅度增加。作为一个统一的联邦制国家，德国联邦和16个州政府各自行使科技管理职能，每个州对其教育都具有立法权，并进行研发活动资助，每个州约有50%的公共研发支出来自于州政府。联邦政府和州政府的共同目标是，到2015年，将德国研发投入占国内生产总值的比例提高到3%。2012年12月，德国科学资助者联合会公布，2011年德国的研发投入为746亿欧元，约占国内生产总值的2.9%，几乎实现了3%的目标，远高于欧盟2%的平均水平。

德国研发支出的增加促进了研发创新活动，使得研发人员的数量不断增长，德国全时当量研发人员的数量从2000年的48.5万名增长至2010年的54.9万名，2011年达到56.71万名。

2.促进区域创新的均衡发展

德国统一之时，东部的生产力水平远较西部落后。1990年德国国内生产总值为27643亿马克，其中东部仅为2443亿马克，所占份额不足10%。因此，时任科尔政府制定了振兴东部的战略，并按市场经济的要求对德国东部的科研机构实施重组，进一步充实德国的研究开发体系。

1990年德国政府启动“东部工业研究特别促进计划”，加快实现紧密结合经济的科技开发能力，建立工业研究新机制。针对东部企业的技术革新需求，联邦研究与技术部于1994年启动新的“产品更新计划”，并为其提供1.5亿马克，以支持东部及东柏林的企业更好利用新技术和新材料开发新产品。仅“东部研究任务计划”和“东西部研究任务计划”，联邦教研部共向东部地区企业提供了3.2亿马克的研究开发项目。五年内东部地区的企业获得资助的比例比西部地区高10%以上。1991年至1996年，联邦教研部在其管辖范围内为东部地区的转轨和重建提供了总计170亿马克的资助。经过近七年重建，新联邦州的科研体系转轨基本结束。

自1998年来，联邦政府以目标明确的资助措施推动东部各州开展贴近经济的研究活动。通过建立“创新区”、“创新论坛”和“创新技术协作中心”，大大提升了东部地区的研发强度、创新能力及企业的市场竞争力。此外，联邦教研部还推出了名为“东部创新区”的“主导项目”，目的是通过建立新型合作模式，推动企业开展以市场为导向的技术创新产品和服务项目研发活动。2009年为有针对性地提升德国东部研究基地的实力，联邦教研部专门推出了“新联邦州尖端研究与创新”资助计划，以强化东部大学和研究机构已经形成的特色，扩大德国东部可持续的研究合作。2010年德意志研究联合会（Deutsche Forschungsgemeinschaft，DFG）的分类统计数据表明，东部6个州的工业研发人员不足德国工业研发人员的1/10，仅占9.7%，但呈现出良好的发展态势。无论是新联邦州还是柏林，尖端技术行业在数量上已经超过德国的平均水平，相比西部地区增长更为明显。

3.注重加强创新驱动载体的建设

推进集群式创新是德国创新驱动发展的重要路径选择。通过构建产业集群来提高企业的生产效率，发挥集群的创新载体效应。

联邦政府通过BioRegio （生物区）计划推动生物产业集群的形成和初步发展，后续的接应计划传承BioRegio计划的成功实施经验，带动德国其他高技术产业的全面发展，促进了产业集聚。高技术产业的蓬勃发展无法掩盖东部地区的经济落后，为促进区域均衡发展，1999年政府以区域创新理论为指导，在东部地区实施InnoRegio（创新地区）计划，通过创新网络激发中小企业的创新能动性，从而促进集群主体间的合作。创新集群的成功转型有效提升了德国的区域竞争力，然而，大量的集群策动也导致德国区域间的过度合作和竞争，造成政府资源的浪费。因此，2005年政府发动了GA-networking（GA网络）计划，重点对并行发展的集群进行有效地管理和协调。

从上述三个计划可以看出德国集群策动遵循的路径是从单个的集群内部主体间的合作到集群整体的创新，从单个的集群创新转型到集群之间的合作。这对德国高技术产业集群发展、集群创新网络的构建、集群之间的竞争合作等形成了明显的正向效应，既提升了德国高技术企业的创新能力，又推动了区域均衡发展，同时还实现了对各创新集群的统筹和协调管理。

4.积极推进与新兴发展国家的国际合作

为积极参与全球的科技合作和竞争，有效利用全球创新资源，德国政府及其研究机构积极推进与新兴国家的国际合作。2008年2月，联邦政府发布《加强德国在全球知识社会中的作用：科研国际化战略》，该战略明确了德国参与国际科技合作的四大目标，目标之三即为加强与发展中国家的长期科技教育合作。联邦教研部下设国际事务办公室（IB）的国际科技合作项目则更多聚焦于发展中国家，在2011年度国际事务办公室资助的国际科技合作项目中，与发展中国家合作的项目数及金额均在80%以上。从合作对象国来看，2011年合作项目数及合作金额排名前10位的国家中，新兴国家占了很大的比重。

马普学会、弗劳恩霍夫协会秉持“立足德国，遍布世界”的理念，发展全球合作网络，提高其科技竞争力。其中，主要从事应用导向型研究的弗劳恩霍夫协会在德国之外开展了诸多国际活动。协会总部有其自己的战略目标，但并没有为各研究所的国际活动制定自上而下的中心战略，而是鼓励研究所实施自我管理，弗劳恩霍夫协会在中国的策略恰好体现了这个特点。

近几十年来，弗劳恩霍夫协会在中国的活动日趋活跃，与中国科学院、中国工程院等签署了一系列的框架式协议，协会的重点越来越趋向于与中国顶尖机构（如清华大学）的合作。同时，协会加快了与中国合同研发的合作步伐，数据显示，中国市场的合同正在赶超目前亚洲最大的市场——日本。一项对弗劳恩霍夫协会各研究所负责人的调查结果显示，弗劳恩霍夫协会与中国合作的重要性排在第7位，而未来与中国合作的增长则被排在首要位置。

对于弗劳恩霍夫协会而言，中国既是合作伙伴又是研究实施地，在协会开展国际合作创新的过程中，中国变得日益重要。在复杂的中国市场环境中摈弃自上而下的战略计划，通过在个体项目中展示能力，争取信任，从而逐步增加合作机会仍将成为弗劳恩霍夫协会今后的路径选择。

5.新兴产业领域的创新追赶

除了在传统的高新技术产业发展方面具有非常强的国际竞争力外，德国也特别重视发展战略性新兴产业。生命科学和生物技术是21世纪最重要的创新领域之一，德国政府不断提高对生命科学领域的创新要素投入，以促进新兴产业的创新追赶。

2005年起，政府提高了以生命科学为代表的可持续研究领域的研究与发展资助力度。2010年通过“高科技战略”在生命科学领域的项目资助达50亿欧元，以此进一步促进未来行业的创新。德意志研究联合会2012年年报显示，德意志研究联合会共拥有预算25亿欧元，联邦政府资助67.1%，州政府资助32.7%。其中德意志研究联合会对生命科学领域的资助经费约占资助总额的39%，为各学科中最高。

联邦政府还进一步加强生命科学领域科研基础条件平台的建设：2006年，在海德堡开始建设新的先进生命科学培训中心；2007年至2009年，在生命科学领域马普学会增添了3个特殊型的“新研究所”来扩大其投资组合，并筹备了技术成熟的创业公司——波恩凯撒研究中心的“生命科学孵化器”来转化发明为创新；2010年德意志研究联合会在“生命科学成像质谱分析”资助计划内为德国9所大学配备最高标准，总额为580万欧元的质谱分析设备，在大型设备资助计划下为3所大学的生命科学专业提供近500万欧元为其配备新型的动态核极化一核磁共振（DNP-NMR）设备，以保持并扩大德国在生命科学领域的领先地位。

在加强基础平台建设的同时，政府十分重视新兴产业领域的国际合作，如与俄罗斯的科技合作由生物技术合作扩展至生命科学领域；2011年，德中生命科学创新平台联合声明为两国生命科学领域的科研人员奠定统一的行动基础，共同开展理论研究、技术创新以及产品创新，进一步开发生命科学领域的创新选题。

2012年11月，经联邦政府与柏林州政府的同意，德国最大的医科大学与马克斯一德尔布吕克分子医学中心合作成立柏林健康研究所。该所旨在将医学和生命科学相结合，开辟生命科学研究的新领域。

五、德国创新驱动发展的启示

通过上述对德国创新驱动发展路径及特征的分析，可以获得以下几点启示，以期形成对我国创新驱动发展的借鉴。值得注意的是，在借鉴德国经验时，应充分考虑两国在政治体制、经济基础、法制建设、社会管理、传统文化、民众素质以及所处不同发展阶段等背景因素的影响。

1.建立和完善创新驱动发展的顶层设计

德国从二战后就开始将科技创新摆在国家发展全局的核心位置，在战后恢复阶段、科技振兴阶段、平稳发展阶段、两德统一调整阶段分别针对其不同的发展现状和侧重进行了创新驱动发展的顶层设计，制定了不同的创新驱动战略规划，并针对不同阶段的战略规划颁布了相应的法律法规作为保障措施，同时辅以系统性的政策设计和标准化的行动计划。完善的顶层创新体系极大地提升了德国的创新能力，推动德国成为全球创新强国。

2.重视发挥公共科研机构在国家创新体系中的作用

战后德国科研机构的主导模式是以著名的马普学会、亥姆霍兹联合会、弗劳恩霍夫协会、莱布尼兹科学联合会为主体的公共科研机构模式，这一模式以其完善的治理结构、高效的组织运营、高水平的创新能力和卓越的科研绩效而得到国际社会的高度评价。德国政府通过立法明确四大公共科研机构的功能定位，保障科研机构的研究方向及其功能定位的一致性。我国政府深化科技体制改革可以此为参考，借鉴德国经验充分发挥我国国立科研院所在国家创新体系中的特殊作用。

3.加大创新要素投入，形成同向合力

为增强德国的自主创新能力，联邦政府和州政府逐年增加创新要素投入。稳步增长的研发经费和研发人员数量保证了德国研发创新的领先水平和实力提升。为促进科技创新要素和社会生产要素的紧密结合，德国政府参与或扶持组建了一系列创新联盟，并在全国范围内邀请各界代表开展创新对话，促进创新主体间联系。各类政策与创新要素的投入形成同向合力，使德国的创新活动走上了又快又好的发展道路。对我国而言，应加大旨在提高自主创新能力的战略性投资，作为科技创新活动的强大支撑条件，并辅以配套的政策措施，构建完善的科技创新支持体系。此外，还应建立符合中国特色的科技投入管理模式，合理地规避不必要的“重复立项”，确保较高的科研经费使用效率。

4.推动区域创新能力均衡发展

两德统一之后，联邦政府通过各种促进计划和资金注入，帮助东德地区提升技术创新能力发展，取得明显成效。由于地理、资源、要素等原因，同时随着经济的不平衡发展，我国各地区的技术创新能力极不均衡，并有进一步扩大的趋势。创新能力差异的扩大将严重制约落后地区的经济发展，中央政府应当积极借鉴德国东部技术创新重建过程中的成功经验，出台相关政策，加大研发投入，促进落后地区的技术创新能力提升，进而推动社会经济的均衡发展。

5.以新兴产业发展引领转型创新

一百多年的创新努力使得德国不仅传统工业领域、而且高新技术产业在全球都具有较强的竞争力，尤其以集群为载体的创新驱动有效地提升了产业的创新能力，促进了整个产业的创新发展。德国在2006年出台的《德国高科技战略》，确定了广泛而又明确的关于加强德国创新力量的政策路线，以支持其战略性新兴产业的创新发展。“实施创新驱动战略，加快转型发展步伐”是我国今后推动科学发展的主题。在转变经济发展方式的过程中，我国应以新兴产业的发展来引领转型创新。首先应制订完善的新兴产业发展路线图，并发挥好企业作为创新主体在新兴产业发展中的作用，加快实现创新追赶。其次，政府还应建立相应的预警机制，充分发挥市场调节的作用，形成有序、良性、合理发展的局面。

6.制定更具针对性的国际科技合作策略

德国联邦教研部设置下属部门德意志研究联合会、国际事务办公室、德意志学术交流中心作为其国际科技合作的主要实施部门，大力开展国际科技合作活动。德国在实施科研国际化战略，尤其是“战略”目标三“加强与发展中国家的长期科技教育合作”的过程中，特别注重根据合作对象的需求特点选择合适的机构，为其量身定制研究项目。我国在制定国际科技合作战略时同样应该增强政策的针对性，针对不同类型的国家选择不同的合作领域，制定不同的合作策略，以提升自主创新效率。

（摘自《德国研究》2013年第4期，原标题《德国创新驱动发展的路径及特征分析》）