参与式高校公共治理的实证研究

郑贵宝等

摘要：大学生参与学校治理已成为目前我国高等教育界研究的热点和重点问题之一。基于此，以南京中医药大学学生参与学校治理现状为基础，结合相关访谈和学校治理实践，剖析了当前高校学生参与学校治理中存在的问题，并据此在转变管理思想，明确学生参与学校治理范围、限度及权力分配，完善参与体制，打造学生精英团队和品牌项目等方面，提出相关的对策与建议。关键词：高校治理；大学生；学生代表中图分类号：G640文献标志码：A文章编号：1001-7836（2014）10-0029-04

大学生参与学校治理是近年来世界高等教育管理发展的一大趋势。联合国《二十一世纪高等教育：展望行动世界宣言》指出：“国家和高等院校的决策者应将学生视为高等教育改革的主要的和负责的参与者。”2005年我国教育部颁布的《普通高等学校学生管理规定》第41条明确规定：“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保障学生依法参与学校民主管理。”（教育部令第21号.普通高等学校学生管理规定，2005）这一规定首次以法规的形式明确赋予了大学生对高校管理的参与权，体现了现代高校管理民主化的发展趋势。党的十八大报告指出，要“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次、各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。”大学生参与学校管理已成为目前我国高等教育界研究的热点和重点问题之一。虽然我国高校学生在参与学校管理方面还有很多不足，存在很多问题，但学生作为大学管理的权力分担者角色正逐步得到确立和认同，成为一种不可阻挡的趋势。因此，如何以学生为本，从学生的角度出发，探索学生参与学校公共治理的理论和实践，并构建符合学生参与学校治理的机制已成为亟待解决的重大问题。一、调查问卷的设计与实施

本次实证调查对象是南京中医药大学全日制在校学生，时间为2012年9月中旬至10月下旬，调查方法是以问卷调查为主，访谈调查相结合。问卷调查包括12个题目，其中选择题11道，问答题1道。调查问卷共发放500份，回收476份，回收率95.2%，其中有效问卷为473份，有效率为99.37%。有效问卷在年级、性别及专业的分布上与学校现状较为匹配，在年级分布上，大二及以下的低年级同学为235人，大三及以上为238人；在性别分布上，女生351人，男生122人；在专业分布上，医药类专业学生322人，其他专业人数为151人。二、调查数据的统计与分析

1大学生对参与高校公共治理的关注度及关注领域在接受调查的学生中，只有15.01%的同学表示不关注学校的公共治理，而选择“关注”及“非常关注”的平均高达41.22%。其中在关注的领域中，选择关注学校中长期战略发展规划的仅有6.11%，选择关注校园安全稳定、基础设施建设等较为宏观性的领域的上升为22.15%，而选择关注食堂饭菜价格、宿舍生活及教室和图书馆开放等与学生生活密切相关的领域的则高达72.91%。在不关注学校治理的具体原因中，37.13%的同学认为是缺乏参与的相应体制与渠道，34.21%的同学认为是源于学校对学生参与公共治理的重视程度不够，14.62%的同学认为是不相信参与治理的效果，仅有14.04%的同学认为是自身原因导致对参与学校公共治理的关注度不够。

以上数据说明，该校大学生对学校公共治理有着较高的关注度，尤其是对与自身利益相关的领域，但同时该校对学生参与学校公共治理的重视度还不够高，参与的体制与渠道也欠畅通，参与治理的效果尚未得到很好的保证。

2大学生的参与意愿及对学生代表参与治理的认可

在时间允许、渠道具备的前提下，只有10.06%的同学选择可广泛参与校园的公共治理和6.42%的同学选择不会参与，而选择“选择性参与”的则高达83.51%。只有2.83%的受访者表示，若自身是学生骨干，自己不愿意积极代表广大同学参与校园治理，而高达59.52%同学表示，若自身是学生骨干，其会“愿意”乃至“非常愿意”代表学生积极参与校园治理。可在回答“对于现行的学生骨干作为学生代表，将学生的意见共同反映给学校相关职能部门的参与治理模式你是否满意？”这一问题上，参加过会办会的同学有39.9%表示认可，52.22%的同学表示一定程度上认可，而未参加过会办会的同学相对应的比例则为51.47%和44.7%。

与前部分调查相比较，学生的参与意愿与其关注度和重点关注领域较为符合，学生在可行的前提下更愿意选择性地参与校园治理。这也客观反映了学生参与校园治理的时间上的短暂性、范围上的有限性，以及与学校相关职能部门的专业管理相对应的业余性等特性[1]。同时，学生对学生骨干在参与治理的角色及作用有着更高的期待，对现实中学生骨干的作用也有一定程度上的认可，而参与过相关校园治理的同学与未参与过相关实践的同学相比较，其对学生骨干的作用的认可度更为谨慎，这也为现实中如何更好地发挥学生骨干的作用提出更高的挑战。 3大学生对参与渠道及效果的认知

在对参与校园治理渠道的认知上，47.15%的同学对各级学生会及学生社团维权部门进行的参与意见征集与反馈较为了解，43.76%的同学了解一些职能部门支持的参与平台（比如会办会、学生评教等），43.55%的同学了解学校各级各类团学代会，但对各级各类领导接待日及网络主页信箱了解的只有14.59%。50.21%的同学对会办会还不了解（其中低年级同学为54.74%，高年级同学下降为45.90%），对会办会关于学生议题的反馈，表示“认可”和“基本认可”的有38.16%，56.58%的同学表示一定程度上认可。

以上数据说明，学生对各级学生会及学生社团维权部门、一些职能部门支持的参与平台及各级各类团学代会等传统参与渠道认知度较高，但对学生议题反馈的结果的认可度还不是很理想，而对各级各类领导接待日及网络主页信箱等认知度偏低。这说明该校当下在学生参与治理方面已经具备了一定的体制条件，但各种体制及渠道的影响不一，尤其是应该做为学生参与校园治理最基础体制途径的团学代会的影响力和效用还没有充分发挥，其在参与治理的实践中的实际地位和作用，比起各级学生会及学生社团维权部门和一些职能部门支持的参与平台还略有逊色。 4大学生对学生参与校园治理的意见和建议 在回答“你认为学校方面在推动参与式校园治理方面应该从哪些方面着手？”这一问题上，选择“完善体制，畅通参与渠道”的高达56.45%，51.59%的学生认为学校要积极引导学生参与，45.88%的同学认为要提供各类参与项目，34.46%的同学认为要在思想上对学生参与高校公共治理高度重视。在问卷中开放式的意见征询以及相关的采访中，同学们较多地关注到参与的领域、参与的体制与平台以及学生骨干作用的发挥。在关注的领域中，同学们更多地关注浴室、图书馆、食堂及自习安排等与自身学习和生活息息相关的领域，并提出诸多建议。在参与的体制与渠道上，很多受调查及受访同学表示要充分发挥学生组织与社团的自我管理的功能，在此基础上充分发挥学生党员及骨干的桥梁作用，利用现有的参与平台充分发挥各级学生组织的维权功能，并积极建设推广学生网络参与及维权平台，同时促进学生代表选拔、组成及代表权益的多元化。在参与体制方面，很多同学还困惑于虽然当下已经有相关的参与体制，但体制的一体化程度相对较低，不同的部门的参与渠道和反馈的有效性也参差不齐。另有不少同学反映，学校相关职能部门应重视对学生广泛性利益诉求的反馈，提高学生参与治理的效果，学校也应通过体制化的激励措施推动学生参与治理的发展进程。 以上两个调查问题是问卷的最后两题，也是综合性最强、问答最开放的部分，结合上文的单项问答及相关采访，基本上较为完整地反映了该校学生参与校园治理的现状和学生相关的认知、意见及建议。学生不仅高度关注校园治理，更期待能够通过相应体制渠道参与到校园治理中来。学生希望学校思想上重视，行动中引导，并通过系统的体制建设和充分的项目供给来满足学生的参与诉求。三、思考与建议 大学生是学校的主体，大学生参与学校管理是高校改革的必然趋势，是推进高校管理制度化、科学化和民主化的重要组成部分，也是现代大学制度的特征之一。在实践中大学如何引导学生积极理性地参与高校治理，推动高等教育理念及体制的革新，为学生参与治理创造切实可行的条件，这都是调查研究中不可避免的问题，针对以上调查及访谈中反映的问题，提出以下对策。

1转变管理理念，加强参与意识教育是促进学生参与治理的思想先导

无论对于管理者还是大学生而言，管理理念的转变都是一个先导性的因素。大学应改变管理理念，充分认识到当代大学生早已不是“两耳不闻窗外事，一心只读圣贤书”的被动管理者，只有主动接受大学生参与到校园治理当中，意识到大学生参与管理对民主治校的重要性和必要性，承认大学生在高校管理当中的主体地位，大学生参与高校管理才可以得到切实的支持和保障。因此，高校在优化传统的行政权力和学术权力的同时，还应重视长期被忽视和边缘化的学生权力。要有意识地在实践中培养在校大学生的民主参与意识，使得大学生意识到自己是高校治理的参与者，是教育实践活动的主体，使他们从观念上认识到自身的主体地位，从而更充分发挥其参与的主动性和创造性。例如，在2012年12月的浴室问题沟通会上，学校团委牵头组成了由学生维权骨干、网络报名、电话报名和浴室现场报名选出的同学共同组成学生代表，与后勤部门相关职能人员进行座谈协商。虽然一些初次直接参与的同学在言行上不是很理性得体，但这种形式除了说明学生参与素质有待提高，代表选拔形式还需进一步优化外，客观上对相关职能部门准确把握学生思想动态和利益诉求，以及转变管理理念是有利的，也有利于在实践中培育学生的理性参与精神。

2明确参与的范围、限度及权力分配是促进学生参与治理的工作前提

从实践中来看，过于限制学生的参与肯定是不符合高等教育发展的大趋势的，但在范围及限度上过于放纵同样会带来诸多消极影响。一个典型的例子就是美国民主化运动期间，哈佛大学一个新的美国黑人学系成立时， 6名学生（ 约占委员会总人数的一半）通过校学生的强大压力、抢占住房和公开威胁等方式，进入到负责系规划工作委员会中，以本科生的身份接受了与终身教授同样的特权和责任，并有权表决长期任命和短期聘任教师。这其实不仅不是校园民主治理的发展，反而是民粹主义和校内“街头政治”的泛滥。这样做的结果造成了一时的混乱，非但没有把系管理好，反而使教师们个个惶惶而不可终日[2]。

因此，认识到学生在校园治理中的主体地位后，如何限定学生参与的范围、限度及权力分配，就成了引导学生参与并建立相应体制与工作机制的关键。在这一议题上，中外学者可谓流派纷呈，百家争鸣。有学者以西方20世纪六七十年代学生过于泛滥的参与造成的消极影响为实践依据，坚持“知识决定论”，认为大学在知识传承及创新的作用及地位使得在大学里只有有知识的人才能具备较大的发言权，学生参与校园治理就会造成灾难性的后果。但这种观点在肯定大学治理的特殊专业性的同时却忽视了学生权利和权益，也是对教学相长的教学规律的漠视，此外，在研究性教学中教师和学生同样是学术创新力量。与这种观点相对立的则是“消费者”或“顾客”理论，将学生看作是教育服务的消费者或购买者，就这一角度而言，学生在校园治理中更应该有发言权。这一理论促进人们用一个新的角度来看待高校师生关系和校园治理，但也明显存在一些缺陷，并引起诸多争议。首先，教育育人的质量主要产生于生产过程中，并在实施的过程中要通过师生的共同努力来保证质量，而不是在购买和消费中体现。其次，教育本身具有更多的公共产品和服务性质，知识在一定领域内和一定程度上体现一定的市场性，因此不能用简单的消费与购买的眼光来衡量教育的性质。最后，从实践中看，“消费者”或“顾客”理论无法解释当前我国高等教育软硬件不断完善而公办大学学费却十年未涨，更不能设想是否学生交了学费就可以以“上帝”的身份来治理高校。因此，这种理论在理论上有局限，在实践中也是行不通的。

此外，还有许多学者用“共同治理”理论、“利益相关者”理论以及“大学生权力让渡与委托代理理论竞合结果”论等视角来分析研究高校学生参与治理的正当性、参与范围及权力限度等，更多维地丰富人们的研究视角[3]。但以上理论均在理论“移植”的过程中一定程度上变异了高等教育的性质和学生参与的特殊性。从高等教育的性质来看，虽然高校在特定领域进行了市场化改革，具有了一定的商品和产业性质，但从其根本属性上来说更多体现的是公共属性，肩负着培养专门人才、科学研究和服务社会的社会职能，对于一个以公办大学为主体的社会主义国家来说，高校除了凸显更多的公共产品与服务的特性外，还肩负着培养社会主义人才的政治使命和促进科教兴国的历史使命[4]。从学生参与的特性来看，学生参与高校治理与普通教职工参与校园公共治理，以及普通的公民参与社会公共治理相比，具有短期性和业余性的特性。从时间上来看，学生是大学里来去匆匆的过客，更适合于短期性的校园治理；从职责上来看，大学生不是专职的教育管理人员，不具备专业的管理知识和经验，更多地体现出业余性的兼职参与，调查中选择“选择性参与”的高达83.51%也充分验证了这一点。

总体上来看，学生是学校最大的服务对象和利益有关者，可以用不同形式广泛参与到校园治理中，但在具体的治理领域，必须根据我国高等教育的定位和学生参与的特性来具体明确学生参与的限度与权力分配。首先，在高校的根本性的办学制度和学校中长期发展战略规划方面，这部分内容根植于一定社会制度基础之上的教育制度，关乎学校长远的发展定位和目标规划，在一个发展中国家中也是高校肩负科教兴国历史使命的具体体现，与学生在大学几年内短暂的学习生活，以及学费等教育支出的具体内容基本不相关。因此，这部分治理内容所应具备的权利和所应承担的义务应该更多地赋予高校的行政机构和学术机构，如果同等地赋予在校大学生，表面上的公平造成的实际结果是使在校学生可以决定今后相当长一段时间入该校学生的学业规划，这不仅是对后来入学者权益的不尊重，也是治理权利与义务的不匹配。因此，这一领域的治理学生更多地行使知情、咨询、监督和建议等初级的参与权，宏观规划中涉及到在校学生利益的内容上，学生还可行使质询权。其次，在学校的短期的教育管理计划、师生共同实施的教育教学实践、校园安全稳定和公共环境治理等既需要专业性管理，又较多地关乎学生大学生活和成长成才的方面，这也顺其自然地成为学生较为关注的治理领域，就该校的调查实际来看，22.15%的受调查者表示关注这一领域，因此在这一领域应更多地引导学生参与治理，除了上述的知情等一些初级参与权外，还应认可学生在此领域的行动、评议乃至一定程度上参与表决投票的权力。从实践中看，目前国内一些高校还在此方面进行了体制化的建设，华东师范大学在2004年就推行了“学生参议制”[5]，南京中医药大学的学生工作处及团委的一些工作领域，在一定程度上也保证了学生的诸多中级的参与权。例如学生工作处主导的一些奖学金及助学金评定工作，就明确要求要有学生代表的参与表决，校团委在各类校级学生活动立项中也充分发挥学生的评议及表决权利。再次，一些食堂饭菜价格、宿舍生活、浴室、教室和图书馆开放等与学生的生活密切相关，在调查中关注度高达72.91%的微观领域，则要高度重视学生的参与地位，其中在食堂、宿舍及浴室等已经高度市场化，更多体现出消费和购买性质的后勤服务上，更应该重视学生本着合理的利益诉求和理性的参与精神进行高度的参与治理，除了行使以上的诸多初级及中级权力之外，还应享有更多的表决乃至决策权力。最后，在学校行政管辖范围之外但也不属于学生私人空间的一些领域（包括网络虚拟空间），学校则要充分体现学生的高度自治，仅在宏观上进行必要的监督和引导即可。

综上，学生参与高校公共治理的范围在原则上应全面开放，在限度和权力分配上应根据高等教育的性质和学生参与治理的特性，并综合参考学生的利益相关程度和关注度，实施自上而下，梯度深入的参与治理模式。

3完善参与体制，畅通参与渠道是促进学生参与治理的关键保障

在明确了学生具体参与的范围、限度和权力分配的前提下，要将促进大学生参与校园治理的理念与行动落到实处，关键是完善参与体制，要畅通参与渠道[6]。从调查中也反映出我校学生参与校园治理实践中最大的问题和最主要的矛盾在于，学生高涨的关注度和参与激情与参与体制与渠道欠缺的矛盾，这也往往成为校园和谐稳定的潜在威胁。因此，不断完善学生参与校园治理体制，畅通参与渠道就成了保障学生参与治理的关键。

目前，该校已经具备了诸多学生参与治理的体制条件和渠道，同学们对各类参与体制与渠道也有了一定程度的了解。在团委等学生工作部门的推动下，还积极召开各类校园问题沟通交流会，引导各级各类学生组织成立维权中心和自管会。在校团委主导的学生素质拓展学分制管理的“八个一”工程中，有“向政府或学校提一条有充分调研依据的合理化建议”的激励性的规定，以及设立学生助理岗位等开创性、探索性的工作。但这尚且是体制化的因子，还需在整体上建立和完善对学校和学生均具有激励性的体制性规定。虽然各职能部门逐渐重视引导学生参与治理，相关学生工作部门还积极推进体制的探索与建设工作，但部门之间重视度不一，体制建设也参差不齐，而全校层面的全面而一体化的体制建设更为薄弱。调查中学生对团学代会这一最核心的体制与渠道的了解尚不及对相关职能部门和学生组织的维权部门的了解，对各级各类领导接待日及网络主页信箱了解也只有14.59%。因此，学校应完善以办学章程为指导，以团学代会为核心，全校一体的学生参与治理体制。此外，鉴于调查及访谈中学生的直接参与意愿较为强烈，学校要尊重直接参与意愿强烈的同学的参与诉求，应促进学生代表选拔方式的多元化和多样化。在上文所述的该校2012年底的浴室问题沟通会上，学生代表的选拔方式和组成充分开放和多元，不仅在实践中促进了学校相关职能部门管理理念的转变，以及学生理性维权和参与学校治理的教育，也积极回应了广大同学强烈的参与意愿，有效地畅通了同学们的参与渠道。

4打造学生精英团队和品牌项目，梯度分层推进是促进学生参与治理的可行之径

体制的完善和渠道的畅通需要高素质的执行团队和具体的工作项目进行推进落实，在学生参与校园治理的进程中，还需要学校积极进行制度供给的同时进行团队锻造和项目供给。 调查显示，学生会等学生组织和学生干部在代表学生群体利益参与高校治理方面的学生认可度和作用还有待进一步提高， 但作为大学生自己的组织， 学生还是对其赋予了极高的期望。各级各类学生会同校方及广大同学有着较为密切的关系，其机构设置和工作机制也较为完善，学生干部队伍的思想觉悟及工作素质相对较高，其传统的影响力也能一定程度上克服因学生流动性较大而导致的参与学校治理的短暂性和业余性等特性。另外，从学生参与的主体意义来讲，学生参与学校治理不仅是一项个人权利，也是一项集体权利，学校更应该有意识地发挥各级各类学生会的桥梁纽带作用，鼓励学生干部“从学生中来，到学生中去”，深入听取学生的心声，如实地反映民意， 并引导学生理性地表达意见、建议， 提高学生会学生干部在学生中的认可度和影响力，从而培养素质过硬的学生精英团队，并通过自我教育、自我管理与自我服务，来实现学生精英团队的吐故纳新。学校还应依托学生代表，根据广大学生关注较高、反响较为强烈的问题，积极稳妥地供给有针对性的参与项目。当下该校已经初步培育出校学生会“权益君”、经贸管理学院学生会“经管维权”等积极反应同学权益诉求，理性引导同学参与相应领域的公共治理的精英团队，校方对各期“会办会”重视度和同学们对各期“会办会”的认知度也日渐提升。近年来，校图书馆为鼓励滞留书籍尽快归还，积极与经贸管理学院学生会一道，结合校青年文化节“杏林春雨书飘香”读书节活动，在全校师生中广泛开展“倦书归巢”活动，即在特定一段时间内归还超期未还书本可免除违约费用。两个活动项目的结合不仅拓展了学生参与校园治理的渠道，有效保障了学生的行动权，还积极推动了学校以学生组织为依托，以学生骨干为抓手，让学生充分参与到学校的学风建设和图书管理中。当然，这个项目尚在部门层面，学校应根据实际需求积极提供更多，层次更高的治理项目，从而在实践中以学生精英团队为抓手，通过以点带面、梯度深入的项目供给，来不断推动学生参与学校治理的广度与深度。

参考文献：

[1]林永柏，邬志辉.大学生参与高校管理综述[J].现代教育科学，2011，（4）：111.

[2]李军.美国高校学生参与管理的历史、现状与启示[J].中国高教研究，2003，（10）：79-80.

[3]赵叶珠.学生参与——欧洲高等教育质量保障中的新维度[J].复旦教育论坛，2011，（9）：48-49.

[4]Luc Weber，Sjur Bergen.The Public Responsiility for higher education and research[M].Council of Europe，2005：151-156.

[5]张锅红.大学生参与高校管理的研究[D].华南理工大学2010年硕士毕业论文，2010：17.

[6]张锅红.论高校学生参与学校管理的瓶颈及改进措施[J].华南师范大学学报：社会科学版，2009，（2）：151-153.