新时期政府职能转变内涵与路径探究

王孝刚

新时期政府职能转变内涵与路径探究

王孝刚

现阶段我国处于由计划走向市场、由传统转向现代的社会转型新时期，开放而充满挑战的时代呼吁着一套与之相匹配的合理完善的现代行政管理体系的诞生。而政府在体制改革中发挥着举足轻重的作用，促使当代政府职能由管理型向服务型转变，这也是建设和谐社会的关键所在。

政府职能转变 服务型政府 科学发展观

近年来，改革开放的深度与广度得到长足的发展，国民经济大幅度提升的同时，社会行政管理领域也凸显了不少问题，诸如政府职位的混乱与工作效率的低下，严重阻碍了我国全面建设小康社会的步伐。因此，实现政府职能的深化改革，促进政府职能的优化施展，是市场经济平稳快速发展的必然要求，也是巩固改革开放丰硕成果的重大选择。

政府职能转变的内涵

科学发展观的本质与核心是“以人为本”，坚持“以人为本”的发展观，是由我国的国家性质以及我党的执政宗旨所决定的。“以人为本”的发展理念回答了我国大力发展经济文化实力的出发点与落脚点是什么，是人民本身。既然科学发展观已然解决了为什么发展、发展什么和怎样发展的问题，那么在行政管理领域方面的职能也应该坚持为人民的根本利益而展开，由此可见，科学发展观明确了新时期我国现代化建设的发展道路与模式，新的发展战略在政治领域的体现便是积极地促进管理型政府向服务型政府的转变。

政府职能及其转变。政府职能（Government Function），亦称行政职能（Administrative Function），是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。其内容包括行政职能、经济职能、文化职能与社会职能。政府通过行政手段、经济手段与法律手段对国家及社会公共生活的各个领域实施管理。

政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。然而矛盾兼具一般性和特殊性，政府职能在一定时期内保持着必要的稳定，但终究不是一成不变的教条内容，由于各个时期的时代特征不同，从而社会活动的方向与内容有所区别，其相应的政府职能的重心与方式也需要发生改变。社会存在决定社会意识，社会意识反作用于社会存在，现阶段政府职能的转变是大势所趋、民心所向，树立正确的政府服务理念，将在政府职能运作过程中发挥强大的促进作用。

科学发展观视域下政府职能的转变。自党中央在2003年提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观以来，社会各个领域的发展按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求开启了一条全新的绿色通道。而科学发展观在中共第十七次全国代表大会上写入党章，从此上升为中国共产党治理国家的战略指导思想，也成为了推进我国现代化事业的方法论。

政府职能由管理型向服务型转变的原因

任何事物的出现都是内外因相互作用的结果，其出现的时间则是由其矛盾激化的强弱情况而决定。政府职能种种弊端在现阶段日益严重，市场经济对健全有力的政府管理体系的要求愈加强烈，可见，新时期政府职能转型势在必行。

政府职能转变的必要性。作为政府职能行使主体的政府机构自20世纪以来经历大大小小多次变革，以适应不同的国情并促进政治职能的科学化和合理化。然而客观看来，其中的问题亦不容忽视，主要表现为以下几个方面：

职能异化。“异化”一词源于青年马克思理论，意为原本相互归属并和谐的两个事物彼此分离，在其具体语境中，是指资本促使人与物的隔离和物对人的奴役。职能异化的意思指在政府工作人员履行政府职能的时候，将部门集体的利益凌驾于人民群众的利益之上，或将个人的利益凌驾于部门集体的利益之上。诸如一系列的“政绩工程”、“乱收费”、“办事难”等，这样的行为不仅在很大程度上损害了政府在人民心目中的形象，更严重的是违背了我党执政为民的根本原则。

职能混乱。政府职能的行使与市场经济的发展应是并行不悖的关系，然而，在具体的作用环节却是问题多多，集中表现为“错位”、“缺位”、“越位”三种现象，其根本原因在于政府工作人员职业技能的薄弱，不能确切了解政府主体如何作为、怎么作为和在何时作为，因此在行使其责任时会犯以上的毛病。同时，职位在不同层次的设置混乱在一定程度上干扰了政府职能的有效行使，造成重复管理和交叉管理的现象。

工作效率低下。政府部门的工作通常会流于形式和教条，导致具体的政府职能浮于表面和文字。久而久之，工作人员的业务能力下降并养成懒散的工作习惯，对待份内的工作处理不及时、或者互相推托等，严重阻碍了政府工作的高效开展。况且在一些基层政府部门，缺乏足够的监督和考察，工作人员的自律缺失，更加无法适应政府工作，致使人民办事更加繁琐困难。政府行政机关的职能行使是影响整个现代化事业的大问题，政府机关作为党执政的重要依托，其工作能力的高低和工作形式的科学与否直接决定了社会主义事业的进展是否顺利。

政府职能转变的可能性。现阶段的具体国情为政府职能的转型提供了有利的外部环境和内在动力。

首先，科学技术的进步，为政府职能的转化构筑了便利的物质条件。新时期科技创新给人民的工作生活带来了翻天覆地的变化，政府部门领域也随之焕然一新。新的通信设备和办公用品的应用，为政府工作提供了诸多便捷，大大减少了因沟通不畅、命令滞后以及文件繁琐造成的高额行政成本，提高了政府机构的组织活性。虽然目前有些政府部门的工作仍然存在工作水平低的情况，但笔者认为，大力普及现代化的政府办公设备，在思想上建立高效的办公理念，政府工作效率的提高和人性化将是指日可待的。

其次，政治文化的丰富与深化，为政府职能的转化铺垫了坚实的理论基础。在传统的思想观念中，政府与人民的关系是不断变化的，从最初的“官治民”、“官大一级压死人”等主流阶级观点，到之后的“官民同心”、“公仆”民主理念的诞生，从中可以窥见政治文化的不断发展。伴随着政治学自身思想体系的完善，政府部门的工作也相应地发生了良性的改变，政府部门更多地关注社会公共事务和人民的切身利益，其工作更加细致用心高效，工作方式的设置也更加人性化，促成了服务型政府的加快转变。

最后，公民综合素质的提高，为政府职能的转化提供了舒适的外部环境。服务型政府的建立，基础在于自觉自由的人民，人民日益提升的整体素质，迫切要求政府职能的变革。新型政府的优势在于变单一为互动。众所周知，管理型政府不利于发扬民主和创造力，并且容易滋生特权思想，条块分割，不能具体问题具体分析，容易“一刀切”；反过来，服务型政府的立足点是民主，其机构简明合理，有利于更好更高效地为人民服务。尼采曾经说过“聪明的锋芒反为刺着聪明人，聪明是一种反自然的罪行”。能够理解并且尊重个体特殊性的整体才是合乎道义的整体，系统的自由是不排斥个体的自由的。

政府职能转变的重要性。政府职能的转变是“以人为本”理念的客观需要。历史上在官方意识形态领域处于正统地位的儒家思想对中国的政治经济领域产生了广泛而深刻的影响。孔子思想里，关于政治思想的表述，最重要内容即是“仁”。如《论语》中的“克己复礼为仁”。“仁”既是孔子修己治人的根本原理，是一种使人们自觉、主动地遵循礼的道德素养，也是一种处理政治层面关系的准则。“礼”划分了中央与地方、地方与民众的界限，而“仁”融通了中央与地方、政府部门与民众之间的国家认同感。后来的孟子提出了“性善”和“仁政”说，仁政里的“民为贵，社稷次之，君为轻”是朴素的民本主义观点。从而民心提为治国的关键，权力来自于民心，所以政治得失的衡量标准不是所谓的政绩工程，而是民心的得失。

“以人为本”思想在政治领域的表现即建立服务型的政府组织机构，惟有经历政府职能的变革，才能实现全面建设小康社会的伟大理想。政府只有紧紧地依靠群众，密切地联系群众，随时听取群众的呼声，了解群众的情绪，代表群众的利益，才能形成强大的力量，顺利地完成自己的各项任务。唯有促成政府职能的转变，才能顺利解决当代社会矛盾并构建和谐社会。

如何促进政府职能由管理型向服务型转变

政府职能转变的根本原则。第一，坚持精简高效统一的原则，开展大力度的政府机构改革，杜绝政企不分，以权力下放为突破口，减少职位冗滥、重复命令的低能行政现象，为机构注入新鲜的活力。

第二，坚持政府适当作为的原则，实现政府部门对宏观微观事务的有效处理。宏观调控是政府管理经济的主要内容，经济手段是其主要方式，政府部门不应过多纠结于企业具体运行事务，适当约束与适当放松相结合。一方面政府必须在企业生产销售的各个环节有所放权，另一方面政府应将工作的重心转移到经济发展大环境内，如第一、二、三产业的资源布局、社会就业、生态环境保护、社会信用体系等方面。

第三，坚持以灵活多变的管理手段行使职能的原则。政府职能的行使有多种方式，包括行政命令、经济手段和法律手段，三种手段各有优劣，适应于不同的情况。处于改革开放新阶段的市场经济具有蓬勃发展、瞬息万变的特征，政府监管部门既不能压抑伤害经济主体的积极性和创造性，也不能以一成不变的经济政策禁锢企业和劳动者的市场行为，这就要求政府部门以开放创新的胸襟，吸纳前沿专业的经济知识，以千差万别的管理方式参与到市场经济的宏观调控中，即以经济手段与法律手段为主、行政手段辅之的经济调控新体系。

第四，坚持依法行使政府职能的原则。政府作为法律的践行者，同时也是作为法律的被约束者。随着一系列的规范政府工作行为、工作程序、工作权限与责任的法律法规的颁布，以政府部门为规范对象的法律体系日益完善。尤其是《行政许可法》的出台，为政府部门的工作构建了强有力的法律支撑，也为社会各界监督衡量政府部门的工作提供了一面亮可鉴人的明镜，从而政府在提高部门工作能力的同时，也在广大人民心目中树立了良好的政府形象。

政府职能转变的主要措施。第一，尊重市场经济的运行规律，确保市场在资源配置中的基础性作用，同时，加强和改善宏观调控，为经济的转型发展提供良好的环境。顺应产业调整的政策，引导新型工业的规划和建立，转变粗放型产业为密集型产业，促进经济效益与环境效益的统一。鼓励创新发明和科技进步，协调城乡区域间的平衡发展。在政府管理与市场调节这两方面的关系中，宏观调控体现的是党和中央的方针政策，是一切行动的标志旗帜，然而，在遵循社会主义市场大规则的前提下，企业作为市场经济的主体享有很大程度的自主权，使企业真正实现自主经营。

第二，加大财政收入，改善公共财政机制，优化财政配置。首先，财政收入的增加应当是经济转型后生产大发展的结果，是质的提升，而非简单量的相加。在蛋糕做大的前提下，着力于深化财政配置的改革，利用经济手段促进市场内资源的合理配置，从而使资源的利润最大化，最终使人民受益。财政资金的分配应更多地向医疗、教育、体育、就业等公共事业倾斜，促进社会设施的完善和公民幸福感的增强。

第三，大力引进外资和先进的产业技术，因地制宜地优化经济结构。促进第一、二、三产业的均衡发展，大力发展第三产业和高科技产业。促进城乡经济的和谐发展，优化资源配置，有层次地发展经济，实现城乡优势互补。

第四，深化收入分配制度改革，强化政府的再分配职能。收入差距的问题由来已久，关乎民生，政府应该采取相应的措施促进社会公平。政府应处理好效率与公平的关系，在注重效率的同时，兼顾公平，例如提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重等等。总之，保证社会经济发展的成果使全体人民受益，是转变政府职能的重要目标。

第五，完善政绩考核评价机制，建立政府职能转变的激励约束制度。树立科学发展观对政绩的评价具有关键的导向作用。除却经济效益，环境效益、资源效益和精神效益也应与政绩考核系统挂钩，使人民在享受到经济发展物质文化成果的同时，也能拥有绿色的生存空间和丰富的精神文化生活。

政府职能转变中需要注意的问题。坚持党的方针政策，是保证政府职能改革的方向标杆。坚持党的领导并将其作为政治生活的指导思想，是由我国的国家性质和中国共产党的本质属性所决定的。政府由管理向服务的转变，应该是在坚持尊重宏观政策权威性的前提下完成的。处理好宏观调控和市场调节的关系，明确政府职能的有所为与有所不为，使政府转型影响深远。

大力发展生产力，是促进政府职能改革的关键所在。生产力的发展仍是现阶段我国发展的第一要务，而政府职能的内容更多地集中于对市场经济的调控，通过大力发展生产力，才能增加国民收入，扩大财政收入，并将更加有力地支持公共事业的发展，使改革开放的成果惠及全体人民。

关注并改善民生问题，是促进政府职能改革的有效途径。民生虽小，不容小视，民生繁杂，不厌其烦。经济发展是维持民生的根本途径，而民生是经济发展的最终目的。

管理型政府向服务型政府转变的意义

哲学层面上的意义。只有进行政府职能转变，才能改革生产关系和上层建筑的问题，才能改革一切不适应生产力的生产关系，改革一切不适应经济基础的上层建筑。

政治学层面上的意义。改革政府机构，是巩固现阶段安定团结的政治局面的客观需求。改革开放以来，社会生产力大发展，现代化事业进入高速增长时期，人民物质文化生活逐步完善。为了使物质文化生活与政治文化生活共同进步，积极促成生动活泼的政治氛围，政府职能改革必须从体制、思想、组织机构、办公程序等方面着手，促使转型后的政府工作精益求精。

出于社会主义现代化建设的需要，出于党和国家政治生活民主化的需要，政府部门的改革刻不容缓。政府职能转型围绕着制度层面展开，梳理政府工作人员的思想，优化政府工作方式方法，有利于实现政府工作的根本性、全局性、稳定性和长期性。只有积极推进政治体制改革，使社会主义民主制度化和法律化，才能保证国家的长治久安和稳定发展，才能充分发挥社会主义制度的优越性。

（作者单位：宿迁学院社会服务系）

责编 / 王坤娜

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