两表决一评估：让审议意见落地生效

张小军+王磊

审议意见的办理落实情况，直接影响人大常委会的监督成效。可如何让审议意见落地生效？宁波市江东区人大常委会经过连续两届的接力探索，创设了审议意见“两表决一评估”机制，走出了一条具有江东特色的审议监督之路。

“认认真真搞形式、轻轻松松走过场”，是对“一府两院”办理落实人大常委会审议意见的一种现实性描述，不仅影响了人大监督的威信和实效，也挫伤了常委会组成人员的履职热情。

近年来，宁波市江东区人大常委会推出的审议意见“两表决一评估”机制，有效改变了审议监督流于形式的现状。

所谓“两表决”，是指在常委会会议上对审议意见（草案）进行表决，并在下次常委会会议上对“一府两院”办理落实审议意见的情况再次进行表决；“一评估”则是指针对“一府两院”在审议意见办理情况报告中承诺的事项和措施的落实情况进行客观评估，增强审议监督实效，彰显人大监督刚性。

一表决，让审议意见掷地有声

“江东区的小餐饮企业多达1500余家，需要3年时间才能让小餐饮的领证率达到95%，这是区政府信心不足、决心不大的表现。” 在2013年4月28日召开的江东区十届人大常委会第十次会议上，审议区政府关于生态区建设相关情况时，一位委员一针见血地指出。

另一位委员也毫不留情地说：“江东的生态区建设，政府虽然倾注了大量心血，但是与《江东生态区建设规划纲要》和《江东区‘十二五生态文明建设发展规划》的要求相比，还有一定差距。”

虽然大家的发言，令现场听取意见的政府有关部门负责人脸上有些挂不住，但其言之凿凿，情之切切，让与会人员都深有感触，并为之叫好。

“就是为了避免大家审议发言讲空话、套话，我们提前3天就把审议的相关材料送到常委会组成人员手中，并采取分组审议和集中审议相结合的方式，审议‘一府两院的报告。前期做足了准备，到了审议时常委会组成人员不仅敢讲、愿讲，而且能讲实、讲透。”江东区人大常委会主任于海平认为，审议意见质量的高低是审议意见能否取得实效的基础。

而“两表决一评估”中的第一次表决，正是为了提高审议意见质量，确保交办“一府两院”的审议意见是常委会组成人员的真实意见。

根据制度设计，常委会组成人员审议发言结束后，由区人大办对常委会组成人员提出的意见建议进行整理汇总，综合形成最终提交常委会会议表决的审议意见（草案）。根据要求，提交表决的审议意见必须把握“一多提两不提”的原则：多提相关部门容易忽略或想到却没做好的事项，少提或不提相关部门按照工作职责正在做或将要做的事项，不提当前或可预见一段时间里条件尚不成熟、相关部门无法做到的事项。

至此，经过一番洗礼的审议意见（草案），已经具备了比较强的针对性、科学性和可操作性。如果表决顺利通过，会后将以常委会会议文件的形式把表决通过的审议意见交由“一府两院”办理，明确办理时限和承办单位等内容，同时报区委主要领导参阅。如果表决未过半数，会后区人大办将根据常委会组成人员提出的相关意见进行修改，并由主任会议提请下次常委会会议再次表决。

当然，审议意见也并非一交了事，将由区人大常委会按照分工和对口联系原则，加强与承办单位的沟通，掌握审议意见的办理进度，强化意见办理跟踪监督，确保办理过程不走样、办理效果不打折。

再表决，让审议意见不走过场

如果说对审议意见进行表决是为了增强审议意见的质量，让审议意见掷地有声，那对审议意见落实情况进行表决，则是为了增强审议意见的刚性，让审议意见不走过场。

根据《宁波市江东区人民代表大会常务委员会审议意见办理办法》，2008年1月起，江东区人大常委会正式开始实践审议意见及其办理工作“两表决”制度，规定由下次常委会会议对“一府两院”落实审议意见的情况再次进行审议表决。江东区人大常委会有关负责人又将这一做法称之为“审议意见回审制度”。

该办法还规定，在审议时，区人大常委会组成人员可以就办理情况的报告作审议发言，也可以就相关问题向报告人提出询问。在此基础上，区人大常委会对“一府两院”审议意见办理情况的报告采用适当方式进行表决。

对报告的表决结果赞成票未过半数的，区人大常委会将向办理单位发《宁波市江东区人大常委会监督通知书》，责成该办理单位认真研究、重新办理，并向区人大常委会报告办理结果，由区人大常委会对重新办理情况的报告再次进行表决。对重新办理情况的报告表决结果仍为不满意的，区人大常委会组成人员可以根据《宁波市江东区人民代表大会常务委员会议事规则》的有关规定，就相关问题提出质询案。

这样的“两表决”制度，将切实维护审议意见的严肃性和人大常委会监督的权威性，也给审议意见办理单位带来了压力。

“赞成13票，反对3票，弃权3票”，2010年6月，江东区九届人大常委会第十六次会议对打击和预防“两抢一盗”工作审议意见办理报告进行表决时，主持会议的区人大常委会主任当场宣布了表决结果。从表决情况看，该次参加表决的19名常委会组成人员（2名缺席），赞成票仅13票，刚过21名组成人员的半数，创下了新低。

这次表决对区政府及公安分局的触动很大，使他们彻底改变了对审议意见办理重视不够、被动应付的传统思维，使审议意见办理从重形式向提质量转变。

“我们一定按照常委会各位组成人员的意见和建议，认真梳理工作不足，加大打击力度，形成工作合力，完善动态化的打防控机制，切实提升区域社会治安工作水平，降低‘两抢一盗的发生率。”江东区委常委、公安分局局长在区人大常委会表决审议意见办理报告后表态。

2013年6月，江东区人大常委会再次对江东公安分局社会治安动态防控体系建设审议意见办理报告进行表决，与会的22名常委会组成人员投出的赞成票高达20票，仅2票弃权，没有反对票。

“通过对审议意见以及审议意见办理报告分别进行表决，增强了审议意见的严肃性，避免审议意见发出后‘石沉大海，确保审议意见办理不走过场。”一位区人大常委会组成人员深有感触地说。

强评估，让承诺不打折扣

审议意见的办理报告表决通过了，可办理成效究竟如何？报告中承诺的事项或措施是否都落到了实处？

为了准确、客观地掌握这些情况，江东区人大常委会决定对审议意见的办理情况开展评估，于2010年4月出台了《宁波市江东区人民代表大会常务委员会审议意见办理情况评估办法》。

2013年10月，江东区人大常委会教科文卫工委的5名工作人员带着厚厚的700份问卷测评表，来到辖区百丈、白鹤等街道，为常委会评估食品安全监管审议意见办理情况收集数据。该问卷测评表按“总体评价、对商场超市中食品的放心度、对肉及肉制品放心度、对水产品放心度、对蔬菜放心度、对餐饮店的食品放心度”等28类指标，由社会公众对政府食品安全工作情况进行真实评判。

“我们老百姓能够有机会参与人大监督工作，针对事关自身利益的政府工作表达自己的真实意见，这样的做法好。”百丈街道划船社区的一位居民说。测评结果显示，2013年全区老百姓对食品安全的满意和基本满意率达到80.3%，比2012年提高1.02个百分点。

而这，只是江东区人大常委会评估食品安全监管审议意见办理情况的其中一种方式。

据介绍，为了提高评估质量，江东区人大常委会还探索实施了“三相同”、“三对照”、“三查看”和“三评价”的“四个三”评估新模式。其中，“三相同”是指评估调研时选择与上年相同的点开展调查、选择与上年相同的问卷进行测评、选择与上年相同的人大街道工委开展联动；“三对照”是指检查承诺事项是否落实到位时，对照政府承诺、对照工作规划、对照工作职能；“三查看”是指掌握工作实绩时，做到查看档案、查看整改、查看创新；“三评价”则指提高评估深度时，分别开展自我评价、群众评价和联动评价等。于海平主任表示，通过这一“四个三”模式，将使评估工作的社会参与面更广泛、调研过程更深入、评估结果更真实，实现了审议监督目标与推动“一府两院”改进工作的有机统一。

“满意率的提高说明了一切！”于海平主任欣慰地说，跨年接力、持续跟踪，使得政府及其职能部门实实在在感受到了常委会的监督力度和决心。

按照《宁波市江东区人民代表大会常务委员会审议意见办理情况评估办法》规定，评估工作结束后形成的书面评估报告由主任会议决定是否提请区人大常委会审议，对于提请常委会审议的评估报告，在审议后还应采用适当方式对审议意见办理总体情况进行表决。

“满意20票，基本满意2票”， 2014年8月29日，在江东区十届人大常委会第二十一次会议上，常委会组成人员表决通过了《关于对区政府落实义务教育优质均衡发展审议意见情况的评估报告》。据了解，为了客观反映区政府的审议意见落实情况，此次评估过程中，区人大常委会严格按照“四个三”的评估新模式，通过听取汇报、问卷测评、实地检查、区街联动等形式，对区政府在审议意见办理报告中提出的22件承诺事项落实情况进行了逐项查看。

“自从有了‘两表决一评估机制，‘一府两院 的办理报告内容更加切合实际、措施更加具体、落实更加到位，‘文来文往现象有了明显改善。同时，人大监督也不再是虎头蛇尾、有始无终了。”一位常委会组成人员的自豪之情溢于言表。

江东区政府有关负责人也感慨：“人大常委会对政府的办理落实报告一议再议，议后有评，意见提得准，督办抓得紧，评估做得实，极大地促进和推动了政府工作，也体现了人大监督的力度！”

截至2014年10月，江东区人大常委会已对“一府两院”46个专项工作审议意见及其办理报告进行了表决，对加强社会救助、工商行政管理、生态区建设中水环境整治、食品安全监管、“两院”加强内部监督促进司法公正等9个审议意见落实情况开展了专项评估，进行了9次满意度测评，真正实现了“审议意见一追到底、专项监督须见成效”的目标。

“该机制的实施，极大地增强了区人大常委会审议监督的刚性，扭转了以前常委会会议‘议而不决、决而不行、行而不果的病态，推动了审议意见落地。”于海平主任表示，江东区人大常委会还将在提高审议意见质量和评估工作的科学性、时效性等方面，进一步完善“两表决一评估”机制，努力走出一条具有江东特色的审议监督之路。