城市道路反复开挖成因及对策分析

姜慧辉 李正兆 唐俊平

(1.常州市规划局，江苏常州 213002;2.常州市规划设计院，江苏常州 213002)

城市道路反复开挖(俗称“拉链马路”)，是当前城市建设中的一个通病，不仅影响交通出行，带来安全隐患和环境污染，而且造成经济浪费，破坏城市形象。各地都在积极探索、制定避免“拉链马路”现象发生的应对措施，2013年9月国务院出台《关于加强城市基础设施建设的意见》［1］(国发〔2013〕36号)明确要求规范城市道路开挖和地下管线建设行为，杜绝“拉链马路”、窨井伤人现象。

对近年来常州城市道路开挖现状进行调研分析，了解道路及市政管线建设管理部门的开挖需求，深入剖析“拉链马路”的成因;基于常州实际和相关法规政策要求，提出减少“拉链马路”现象发生的对策措施，为常州道路开挖管理办法的制定提供依据，为同类城市提供参考。

1 现状调研

1.1 道路开挖现状

对2012年1月～2013年12月期间道路开挖申请档案资料进行整理、分析，统计结果显示(见图1):两年内常州市管道路共计开挖1 641点次，其中信息管道开挖次数最高，达348点次，归因于“平安常州”创建中，2012年布置公安监控网络;供电最少为14点次，因为供电管沟的建设及相应的开挖申请主要由道路建设方、用户等负责;开发公司、企事业单位因新增接管需求，开挖次数分别达198次和149次;道路养护单位因破损路面修补、养护，开挖次数达58次;勘察单位因工程地质勘探，开挖次数达64次。

图1 常州市道路开挖申请统计（2012.1～2013.12）

1.2 建设管理部门

常州城市道路建设主要由市、区建设部门负责，道路开挖监管主要由建设、城管、公安(交巡警)等部门负责。现状地下管线权属单位有自来水公司、燃气公司、排水管理处、供电公司、基础通信管道公司、照明管理处等行业部门。

常州城市新建、改扩建道路的雨污水管道由道路建设方同步建设，电信、广电、移动、联通、监控网络等信息管道由基础通信管道公司负责统一建设，给水、燃气、供电、照明等管道由各权属单位负责建设。目前，市级道路基本做到附属地下管线同步实施，但是区级尤其是区以下等级道路的配套管线，还未能做到完全同步。

2 开挖需求及原因剖析

道路开挖最根本的需求就是埋设地下管线。通过对开挖需求进行分类统计，剖析道路反复开挖成因。

2.1 新增接管开挖

管线接管是保证地块使用，保持市政管网连通性的前提。据调查，常州城市道路因新用户接管导致的道路开挖占比最高。接管开挖主要分三类:一是新建地块施工期间临时接管和交付使用前水、电、气等接管;二是老小区、企事业单位、沿街商铺等新增的燃气、网络等接管;三是新建道路管线与已建道路管线的接通。

在城市道路建设中，基本做到预留供相交道路、周边地块接管的支管，但仍大量存在开挖城市道路接管的现象。分析主要原因有，一是管线规划对相交道路支管预留不合理，缺乏供电配网、信息管道等系统性规划指导。二是管线设计中支管预留的不合理，没有充分考虑周边地块的实际需要，导致预留支管的位置、容量、标高等不能满足接管需求。三是预留支管未按设计图纸同步实施到位，道路改扩建时，未对原有支管作相应的延伸改造。

反复开挖城市道路接管，主要是因为在新开发地块投入使用前水、电、气等接管，未能统筹协调一次开挖预留到位，对于施工期间的临时接管，未能考虑后续接管需求，同步开挖预留。

2.2 管网更新改造

对于城市老旧管网的更新改造，是保障城市正常运行、改善民生的举措之一。常州城市老旧管网改造基本做到与道路改造同步，但仍存在管线权属单位自行申请开挖改造的现象。分析主要原因有，一是在道路改造时，部分管线权属单位对存在问题预估不足，或与自身年度建设计划不一致等，未能做到同步改造。二是部分道路改造受制于资金紧、工期急等因素，未考虑地下管线改造的同步，如在道路“白改黑”中，往往忽视对现有管线的校核，或征询相关管线权属单位意见，地上焕然一新，地下仍旧陈旧老化，为以后再次开挖留下隐患。三是同一条道路下各种管线改造不能做到协调统一，管线建设管理分属多个行业部门，各行业经营管理体制不一，发展的速度和程度也不同，造成客观上时序不一致。另外，各管线权属单位之间沟通协调机制不健全，各自为政、各行其是，导致道路反复开挖。

2.3 突发险情抢修

应急抢修是事后补救、维持城市生命线畅通的必要措施之一。一旦发生漏水、漏气、通信号中断等突发性事故，不得不挖路抢修。主要分三类:一是因自然灾害导致管道破损等引发的抢修，这种情况相对较少。二是因管网建设年代久远、老化严重导致的管道突发破损抢修，折射出管线权属单位对存在潜在隐患的管线，未能做到及早发现，提前应对。三是因施工对原有管道破坏引发的抢修，反映出盲目施工、野蛮施工问题仍然存在，施工前，未摸清现状地下管线。

部分管线权属单位的管线普查资料混乱、缺失，缺乏有效的录入、整理等措施，受体制、保密等限制，各单位间的资料并没有做到共享，给相关管线的规划、设计、施工以及管理等带来不便。

2.4 管线扩容新建

需要在现状道路下新增管线引发的开挖，主要有，一是管线未与道路同步实施，因周边地块暂无需求，管线权属单位不愿提早配套实施相关管线，道路建设方也不愿无偿代建，周边地块出让有接管需求时，不得不挖路敷管。管线权属单位不愿提早配套，一方面由于资金缺乏、计划不一致等，也折射出管线单位缺乏远见，缺乏公众负责心。道路建设方不愿无偿代建，反映出建设模式不合理、投资主体不明确的问题。二是因用地性质、开发强度等发生变化，城市发展出现新的需求引发的管线扩容、新增，如“平安常州”创建、“智慧城市”建设等，反映出规划跟不上城市发展的问题。

2.5 道路养护维修

道路维修养护主要是对破损路面的维修、井周不均匀沉降的改造等引发的道路开挖。

对破损路面的维修养护是改善出行环境、提高行驶舒适性、延长道路使用寿命的重要措施之一。道路经常性维修反映出施工质量问题，受利益驱动、工期紧迫等因素影响，存在不按施工规范程序操作、偷工减料等现象，严重影响工程质量，增加后续维修养护频次。

2.6 社会民生发展

城市社会的发展、民生要求的提高，对城市基础设施建设提出更高的要求。首先是重大项目、重点工程等城市战略性工程的实施，引发的管线迁移、临时道路建设等，如正在实施的轨道交通前期工程。其次是各级政府下达的整治行动，如老小区整治、道路“白改黑”、杆线入地等，势必涉及相关管线的改造等。再次是标准规范的提高，相应的城市管网改造也逐年推进，如常州城市排水能力提升一期工程。最后是民生工程的完善，实施民生工程，改善居住环境越来越受到各级政府高度关注，如正在实施的易淹易涝地区排水设施改造工程。

2.7 其他原因

道路反复开挖除了上述原因之外，还有道路建设时序不合理、监管不力、新技术应用缺乏等原因。

3 对策分析

“拉链马路”问题的产生并不是单一原因所致，而是多种因素综合作用的结果。要真正解决好这个问题，就需要全局考虑，多管齐下，综合治理。

3.1 更新理念、增强责任心

城市地下管线是城市的生命线，城市建设者、管理者应改变“重地上、轻地下”的传统观念，遵循“先地下、后地上”的实施原则，确保市政管线与城市道路同步建设，同步改造。各级政府、相关单位应加大对市政管线建设的投资力度，建设资金应优先用于地下管线的建设和改造。城市地下管线事关城市的健康运行，百姓的生活质量。地下管线的建设、管理部门，各管线权属单位，应改被动为主动、化滞后为前瞻，树立全局意识、服务意识，立足当前、更着眼长远，增强社会责任心。

3.2 规划引领、设计到位

城市建设，规划先行，增强规划的科学性、前瞻性，提高设计的合理性、可行性是从源头上避免道路反复开挖的措施。1)编制完善各专业管线系统规划。从系统全局的角度，进一步加强各专业管线规划的编制，为后续相关规划的编制提供依据，避免出现相交道路支管预留不合理，管道容量预估不足等问题，切实提高规划方案的科学性、合理性。2)加强规划的前瞻性。规划不能就事论事，应该站得更高、看得更远，把握时代发展趋势，预判新增需求，统筹考虑近期重大项目安排、道路实施时序差异等，在规划方案阶段，充分考虑各种管线的建设改造需要，避免完工后的二次开挖。3)提高设计的合理性。在施工图设计中，应针对地块实际接管需求，确定支管预留间距、标高、容量等，对于待开发地块，可以适当地增加预留支管密度，避免因设计的不合理而导致道路反复开挖。

3.3 完善协调机制、建设同步推进

协调一致，同步推进是避免道路反复开挖的最根本举措。

1)完善协调机制。城市地下管线建设管理隶属多个行业部门，各部门之间应进一步完善沟通协调机制，杜绝各自为政、各行其是。各部门年度建设改造计划应充分征询其他相关部门意见，确保协调统一，尤其是各种管线之间与城市道路发展规划和年度建设计划应尽可能一致。2)建设同步推进。树立道路与管线是一个整体的意识，道路建设的同时，附属地下管线必须同步实施道路。按照《城市道路管理条例》［2］的要求，依附于城市道路的各种管线、杆线等设施应按照先地下、后地上的施工原则，与城市道路同步建设。各管线权属单位管道改造，应结合道路改造、修缮，统筹安排、统一协调，同步实施。避免出现道路改造、管线滞后，各种管线分批改造等引起道路反复开挖的现象。3)优化建设模式。坚持“谁使用、谁投资”“谁投资、谁受益”的原则，明确投资主体，优化建设模式，充分调动各方积极性。4)优化实施时序。道路及地下管线建设中，应优化实施时序，按照《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》要求，城市规划建设管理要保持城市基础设施的整体性、系统性。对于不能与系统接通的管线，应制定临时沟通方案，确保地下管网有效使用。5)行动协调统一。各级政府制定的整治工程，应充分考虑实际需求，因地制宜，分片分次，协调统一，整体推进，将对城市环境、百姓生活的负面影响降至最低。对于城市重点工程的实施，各管线权属单位应积极参与，密切配合，结合自身需求，将老旧管道一次整改到位，新建管道同步实施到位。

3.4 加强监管、百姓参与

各级监管部门，应加大对违章开挖的打击、处罚力度，加强对道路开挖方案的审查，优化开挖方案。提高开挖申请门槛，形成倒逼机制，确保管线与道路的同步实施。相关部门应加大对道路、管线施工质量的督查，对违章施工、偷工减料等应坚决取缔，对完工后审查不合格的，应坚决予以整改。

建立开挖申请公示制度，倾听市民意见，争取市民理解，接受市民监督。对一些重大工程，甚至要采取听证会的方法，征求市民的意见，以争得群众的理解、支持，便于群众监督。

结合常州地方实际，制定减少“拉链马路”的管理办法，明确规划、建设、管理、监督等各个部门及各管线权属单位的职责和义务，通过各个层面协调管理、尽可能减少“拉链马路”现象发生。

3.5 加紧管线普查、建立管线档案

地下管线普查资料是城市最基础的建设档案资料，《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》明确要求建立城市基础设施电子档案，实现设市城市数字城管平台全覆盖。

各相关管线权属单位应加快推进管线的普查工作，对存在问题的管线，应提前做好应对措施，制定预案，避免抢修时的仓促应付。建立城市数字管理平台，各类城市基础设施信息应及时入库，并应做到资源共享，互通有无，支撑城市基础设施建设。

3.6 新技术应用

积极鼓励并加大非开挖管道修复、非开挖施工等新工艺的推广和使用，并在开挖方案审查阶段，着重审查。市政建设中，积极推广使用市政综合管廊等新型管道布置形式。

4 结语

基于现状调研，分析常州城市道路开挖需求，分析道路反复开挖的成因，并提出避免道路反复开挖的对策措施。由于历史欠账、民生要求提高，道路开挖不可避免，但应避免反复开挖，这需要建设、管理等各部门共同参与，需要各管线权属单位协同推进，需要全社会监督。

［1］国发［2013］36号，国务院关于加强城市基础设施建设的意见［Z］.

［2］国务院令第198号，城市道路管理条例［Z］.