和谐社会视野下的农村公共产品供给机制研究

冯林雪

摘 要 目前，我国已进入全面建设小康社会的关键时期，农村的和谐发展对我国经济的发展、社会的进步起着基础性的作用，而农村公共物品的供给更是成为农村经济发展的重中之重。但当前我国农村公共物品的供给制度出现了诸多问题，成为阻碍社会主义新农村建设的制约因素，所以，农村公共产品的供给制度研究显得尤为重要。

关键词 农村公共产品；和谐社会；供给机制

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-890X（2014）24-0-03

党的十八届三中全会提出，要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。合理配置公共资源更是阐述了和谐社会视野下公共管理的基本要求，是全面建设小康社会和社会主义新农村建设的重要任务，是事关到国家长治久安的战略举措。

当农村缺少公共产品供给时，将会增加农产品的生产成本，加剧私人产品的竞争，降低农村社会的收益水平，从而恶化农村的发展环境。从我国农村总体来看，农村的经济发展远远落后于城市，基础公共设施、基础教育水平、基础卫生医疗保障制度、基础社会养老保障制度及社会科技服务体系等与农民生产和生活息息相关的基础制度体系虽已建立，但与城市相比，与农村实际需要相比，还有相当大的差距。究其原因，主要是农村公共产品供给机制存在着诸多问题，所以，必须要做到农村公共产品的需求是合理表达控制，确保农村公共产品能够有效的供给。

1 农村公共产品的基本内容

1.1 农村公共产品的概念

对于农村公共产品的概念，由于没有明确的规定，不同的研究者对其理解也不同。有的研究者认为，农村公共产品是指满足农村公共需要，市场不能提供或不能完全由市场提供，具有非竞争性和非排他性的社会产品，包括有形的实物产品和无形的服务。有的研究者认为，农村公共产品是指满足农村公共需求，市场不能提供或不能完全由市场提供，具有非排他性和非竞争性的社会服务或产品。还有的研究者认为，农村公共产品是指农业、农村或农民生产、生活共同需要的具有一定的非排他性和非竞争性的产品或服务。一般来说，农村公共财政是农村公共产品的供给主体。有的研究者指出，农村公共产品指分布在农村地区、能同时被多人共同消费和使用的公共产品。地方公共产品是农村公共产品的重要组成部门，“农村”具有一定的地域范围，因此，农村公共产品的供给责任往往归于地方政府、农村社区、农民集体等。

农村公共产品是相对于农民或家庭消费的所谓的“私人产品”，由当地农村社区居民共同享有的产品，它具有非竞争性、非排他性和不可分割性等一般公共产品的基本特征。

1.2 农村公共产品的划分情况

从农村公共产品的性质上来说，农村公共产品，可分为纯公共产品与准公共产品。纯公共产品是指在消费过程中完全非竞争性、非排他性的产品，例如：农业自然环境保护、农业基础科学研究、国家综合规划、农业发展和水土保持信息系统的安全及农业气象预报等。而大多数农村公共产品的准公共产品，即纯公共产品和私人公共产品间，只有不完全的非竞争性和非排他性，例如：农村基础公共设施、农村基础教育、农村基础卫生医疗保障、农村养老社会保障及农业病虫害管理等。

从农村公共产品用途上来说，农村公共产品，可分为生产性和生活性。生产性农村公共产品是指与农业生产息息相关的一类公共产品，包括农田水利设施、乡村道路建设等，而生活性农村公共产品则主要指饮用水安全、教育、医疗及社保等方面。

根据公共产品服务范围的大小，公共产品通常又可分为全国性的（跨省、跨流域、跨行业的）公共产品、地区性的（省级、市级、县级及乡级）公共产品和社区性的（村级）公共产品。

2 我国农村公共产品供求状况

自20世纪50年代以来，“双轨”制的农村公共产品供给制度一直在我国实行，即：城市中的各种各样的公共产品供给基本上都是由政府提供的，如：水、电、道路、通信、医院、学校及图书馆等，而农村大多数公共产品则是由农户自筹资金进行建设，政府只是提供一定金额的补贴。近年来，我国农村公共产品供给总量虽然有所增加，但与城市相比，与农村实际需要相比，还有相当差距。

2.1 农村公共产品严重不足

从成本角度来看农村公共产品的分配制度，政府对农村公共产品支出非常有限，相反，农民承担了更多的本应由政府对农村公共产品供给。作为基层政权的乡镇政府，在理论上应直接为大多数农村社区提供公共产品的特殊功能职责，领导在自己的经济、文化和社会建设、民政、司法、健康教育及计划生育等工作。但乡镇政权执行这些功能的费用并非都是由乡镇财政负担，整个城镇政策允许计划生育、材料、民兵训练和运输成本等公共事业所需要的资金可在全乡范围内统筹和使用，但却不包括在政府预算收支范围内。除此之外，农民承担相应村级农村社区公共产品，现行政策规定村级组织可以收取农民公积金、公益金和管理费用3项“提留”。从资本的角度使用来看，这3项“提留”应属于村级组织提供公共产品的成本分配。在城市中这些公共产品供给完全由政府提供，城市居民也享受政府大量的的补贴，例如：电、水、气及公共交通补贴等。城乡公共产品供给失衡的制度分配，基层政府的现实经济困难将不可避免地导致农村公共产品供给的严重不足。

在我国广大农村地区，还有许多地方的居民无法得到符合国家卫生标准的饮用水，农村有一半的人没有自来水喝；缺乏必要的卫生医疗保障设施和服务；九年义务教育制度的目标未能充分实现；运输网络、能源网络、信息网络等基础设施严重滞后。农村公共产品的短缺，导致了农民通信难、就医难、行路难、饮水难及供电难。农村公共产品供给不足也成为农民收入增长缓慢、城乡差距不断扩大、二元结构日益突出的重要原因。

2.2 农村公共产品供给结构不合理

从农村公共产品决策系统的角度来看，目前，我国农村公共产品供给在很大程度上取决于“上级”的偏好，是采取“自上而下”的决策过程，由“上级”决定公共产品的品种和数量。但这种决策制度将农民排除在公共决策、项目操作和监督之外，难以真正反映农村社区内的需求，从而导致了农村公共产品供给偏离需求，结构失衡。endprint

现阶段，农村公共产品的供给主要是基于地方政府决策者的“政绩”和“利益”的需要。例如地方政府决策者热衷于提供看得见、摸得着的有形公共产品，像农村的通讯、交通、电网、农业基本的农田水利设施等，而不愿意提供农业信息、农业技术服务、农业技能培训等无形公共产品；热衷于一些见效速度快、容易于出政绩的短期的公共项目，而不愿意提供一些见效速度慢、实施时间长，但有真正战略性的纯公共产品。

3 我国农村公共产品供给机制改革的思路

3.1 农村公共产品供给的改进对策

3.1.1 中央与地方各级政府在农村公共产品供给中的职责要划分明确

我国实行从中央到省、市、县和乡镇政府系统多级供应的农村公共产品供给制度，在这之中，乡镇政府作为直接为农村地区的居民提供各类公共产品的国家财政系统的基础。农村公共产品构成上的层次性，决定了作为供应主体的各级政府之间的项目责任：中央政府承担属于全国性的农村公共产品，地方政府承担属于当地的农村公共产品，一其中些跨地区公共工程和项目可以由地方政府承担为主，中央政府在某种程度上，参与和协调。根据这一原则，如社会福利、计划生育、抢险救灾、安置优抚、环境保护及大型农业基础设施建设费用由中央和省级政府承担，县级政府负责乡镇政府承担具体事务的管理。农村基础教育、基本卫生医疗保障支出应由中央和地方政府共同承担。乡镇政府作为基层力量，主要负责管辖范围内的行政管理、社会保障和基础设施建设。

3.1.2 对各类农村公共产品加大供给和投入

我国农村公共产品需求不断增长，供给严重不足，因此，在为农村社区提供必要的行政和社会保障和其他服务的同时，增加各类农村公共产品增加有效供给，如农村基础公共服务设施建设、农村基础教育、农村基础卫生医疗保障、农村社会养老保障制度和农业科技成果推广、农业发展的综合规划、农业信息供给农业信息及农业技能培训等无形农村公共产品的供给等。

3.1.3 对农村公共产品供给的决策程序进行改革

传统的“自上而下”的农村公共产品供给决策程序是导致农村公共产品的供求结构失衡的重要原因，因此，在农村公共财政体制建设的同时，促进农村基层民主建设，构建农村公共产品的表达需求机制，把原有“自上而下”农村公共产品供给决策机制转变为“自上而下”和“自下而上”的双向结合的科学化、民主化的供给决策机制。它还需要以下2点，第一，改革农村社区领导人的选举办法。村、乡两级领导人应由社区选举产生，而不是由组织部安排的。通过选举，才能对当地选民真正负责，优先维护和保障当地选民的利益。第二，建立农村社区公共资源使用和监度。通过乡、村务信息公开化，提高公共资源使用的透明度。

3.1.4 对农村公共产品供给制度进行创新

按照公共财政理论，很多农村准公共物品的提供可使用政府和市场（个人）混合的方法。在政府财力有限的条件下，可提供有效的制度安排，动员社会资源对农村公共产品进行供给，建立起以财政为主体的，动员社会力量共同参与的农村公共产品供给制度。如联合通过政府之间的谈判和公共产品的私人供给，按照“谁投资、谁收益”的原则，赋予私人部分收益权，充分调动私人投资农村公共产品的积极性。

3.2 与农村公共财政体制相关的配套改革措施

中国的社会主义现代化建设成功与否取决于农业、农村、农民问题的解决与否，解决“三农”问题是中国现代化建设的重要工作任务。只有真正解决好“三农”问题，促进农村地区经济发展的情况下，才能真正建立起农村公共财政体制。

3.2.1 以权利平等、放开准入、公平分享为重点，深化土地制度改革

现行土地制度存在权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公等弊端。土地是农民安身立命之本，应对农村的土地实行严格的保护。我们要按照党中央的指示，坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长期不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度的同时，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

3.2.2 调整乡镇区划，精简县、乡（镇）两级机构

目前，各地乡镇规模偏小，财政供养人口众多，运行成本过高，造成基层财政困难。应根据各地经济发展水平，适度扩大乡镇区划规模，精简乡镇机构，切实转变政府职能，大力提高农村公共服务的效率。对县、乡（镇）两级政府机构及人员进行合理编制，做到定编定岗，把事业单位与政府职能部门区分开来并实行人员分流，大力清退各类不必要的临时工，切实降低农村基层政府的运作成本，减轻基层财政负担和农民负担。

3.2.3 实现农村剩余劳动力的平稳转移

大量转移农村剩余劳动力，是提高农业生产率、增加农民收入的重要措施。要实现大量农村剩余劳动力的平稳转移，一方面，需要加速城镇化的步伐，降低提供公共产品的成本，提高公共产品的供给效率。应把一些科技含量高、经济效益高、环境污染少及资源消耗低的产业引进在县城和条件好的中心镇，以此带动周边地区农村剩余劳动力的就业。另一方面，要建立城乡统一的劳动力市场，完善和规范政府对劳动力市场的监管，建立一套租金农村剩余劳动力跨地区就业的市场中介组织，建立健全保障劳动者的法律法规，并逐步打破城乡二元结构的户籍制度。

4 结语

农村公共产品有效供给是一项复杂的系统工程，涉及诸多相关领域的配套改革，事关农村社会发展的未来，当前还存在许多缺陷，需要政府引导、政策导向、各部门之间相互协作，社会各界的共同努力才能逐步实现乡公共产品供给的一体化，推动社会和谐发展。

（责任编辑：赵中正）endprint