破解困局

李新滨

相互扯皮、执法力量头重脚轻、有权管的看不见、看得见的无权管？？这些行政执法，尤其是城管执法困局，在中国各省市虽然程度不同，但都难以脱身。

2014年8月7日，天津市滨海新区18个街镇综合执法大队正式挂牌成立，相对集中行使13大类近300项行政处罚权以及与之相关的行政强制措施，实现了街镇综合执法“一支队伍管全部”。这是继行政许可“一份清单管边界”、“一颗印章管审批”，组建市场和质量监督管理委员会实现“一个部门管市场”之后，天津市加快转变政府职能的又一项创新举措，为行政执法困局提供了破解之道。

创建新模式

行政执法是政府履行职能的重要内容，然而由于体制机制等原因，现阶段行政执法特别是基层执法还存在一些亟待破解的问题。

有专家指出，目前中国行政执法仍然存在三个方面的问题，一是权力边界不清，导致多头执法、重复执法，给企业、群众增加负担，还引发了部门之间相互推诿扯皮，不作为或慢作为，形成管理真空和执法空白。二是执法部门缺少协调配合，难以形成合力。受编制、经费等制约，基层执法力量不足、分布不合理，无法满足监管实际需要。有的部门“有头无脚，看见问题管不了”，有的部门“有脚无头，看见问题不便管”，导致执法沉不到底、管不到边。三是街乡镇作为区级政府派出机关和基层政府，承担着大量属地管理职责，但没有相应的行政处罚权，使得街镇政府无法发挥应有职能，难以落实属地管理责任。

正是在这种大背景下，作为中国重点开发开放区域的天津滨海新区，经过6年试点后，在18个街镇成立综合执法大队，率先推行执法改革。

天津市委副书记、市长黄兴国表示，实施街镇综合执法改革，深化行政管理体制改革是加快转变政府职能的一项重要措施，通过相对集中行政执法权，下沉执法重心，缩短执法半径，强化执法监督，能够有效解决“多头执法、相互推诿，执法空白、沉不到底，有法不依、执法不严”等问题。

为确保改革有法可依、有章可循，天津市政府第35次常务会议审议通过《天津市街道综合执法暂行办法》，对街道（乡、镇）综合执法进行了规范，明确了执法主体和权限范围、执法程序、执法机制、监督机制等，并修订了《天津市行政执法监督规定》和《天津市行政执法违法责任追究暂行办法》，为推进街镇综合执法改革提供了法律依据。

“街道（乡、镇）作为区政府派出机关和基层人民政府，承担着大量的属地管理责任，但现行法律却没给街镇赋予相应的处罚权力，有责无权，街镇难以发挥应有作用，通过政府立法授予街镇相应执法权，并组建一支高效快捷的执法力量，形成常态化综合管理工作机制势在必行。”天津市政府法制办主任雷颖君说。

天津市滨海新区城市管理综合执法局副局长杨焕香说，按照“每个街镇实行一支队伍管执法”的要求，滨海新区在塘沽街、大沽街、杭州道街、胡家园街、新城镇、杨家泊镇等18个街镇建立了综合执法大队，由综合执法大队以街镇名义行使行政处罚权。在队伍配备上，把原先分散在各行政部门近1000名执法人员和辅助执法人员全部划转到街镇综合执法大队，并按照街镇常住人员万分之三至万分之五的比例，逐步加强基层执法力量，全方位完善资金、装备等保障，确保综合执法有效开展。

新组建的街镇综合执法大队将相对集中行使行政处罚权，主要涉及城市管理、水务管理、卫生行政管理、劳动保障、环境保护、殡葬管理、房屋安全管理、公安消防安全管理、商务管理、文化、安全生产监督管理等13大类近300项。此外，滨海新区还建立了行政执法监督一体化平台，对执法主体执法办案进行全程监督。同时将街镇行政执法依据、职权范围、执法程序、执法人员情况及执法检查等情况通过平台向社会公示，开通投诉举报渠道，接受全社会监督，促进行政执法行为更加规范高效。

“需要强调的是，本次改革并未把所有行政执法权全部赋予街镇，街镇执法主要对象是那些容易发现，处置简单易行的违法行为，没有甄别，授权过多，反倒会产生新的问题。”天津市政府法制办执法监督处处长傅金超说。

“此次滨海新区充分发挥国家综合配套改革试验区先行先试优势，全面推进综合执法体制机制改革。”关于此次改革的亮点，杨焕香介绍说，我们坚持三大创新。一是瞄准改革方向，在体制上创新。滨海新区坚持队伍下沉、监管上移、权责统一，整合执法主体、减少执法层级、缩短执法半径，推进街镇相对集中处罚权。同时厘清各类执法主体权力清单，并不断加强行政部门专业执法力量和功能区综合执法工作。二是立足提升效能，在机制上创新。依托滨海新区城市管理信息化系统，创新建立集执法与监督于一体的行政执法监督平台，对执法办案进行全程监督，规范执法行为，提升执法效能。三是着眼长远发展，在管理上创新。结合新区改革实际，建立和完善相关配套措施，推行执法管理标准化、完善执法保障机制、实施疏管结合新举措，实现管理标准化、保障系统化、疏管有机化，形成相互支撑、协同推进的整体合力。

成效显著

位于滨海新区塘沽街的华云园社区由华云园、芳云园、东海云天3个小区组成，居民29 08户。虽然社区聘请物业公司协助管理小区建设，但个别业主私搭乱盖、圈占绿地、饲养家禽等仍屡禁不止，而社区居委会和物业公司只有劝阻权，没有实质性的执法权。

作为滨海新区18个街镇综合执法大队之一的塘沽街综合执法大队，现有队员92名，每天24小时不间断在辖区开展流动巡控检查，一发现问题，巡查队员立即反馈给街道办事处。在办事处建立一个“受理—处理—反馈—监督”的信息指挥平台。塘沽街道办事处主任陈长顺介绍说，日常巡视发现一般问题，要求当天处置当天解决；较难案件三天有回复，半月有结果；特难案件，件件有回复，结果及时反馈，迅速办理，让行政执法力量真正沉到基层。

“现在有了街镇综合执法大队，他们更熟悉家门口的情况，多数业主能理解配合小区管理工作。执法也减少了办事环节，提高了处理效率。”华云园社区居委会主任张训征说。

“新区18个街镇全部建立综合执法队伍之后，首先，实现了从‘多头执法到‘集中执法的转变。”杨焕香说，通过改革有效地解决了基层“职权交叉、多头执法”问题。

全程监督

“烟台道与江苏路交口某底商将广告摆在了便道上，附有具体的地理定位图。”正在上海道附近巡逻的执法人员张鹏，通过“执法通”接到了塘沽街数字执法平台传来的派遣信息。

不到5分钟，张鹏等人已赶到事发地点。询问情况后，张鹏和同事用手机进行拍照取证，向店主讲明情况，责令其立即将广告牌收进店内，并开具“执法处罚单”。约10分钟的执法过程中，执法人员的每一个细节都通过“执法通”记录备案。随后，附有现场照片及“当事人信息”“案情摘要”等内容的信息上传至塘沽街数字执法平台。张鹏介绍说，现在执法权限多了，工作效率也提高了，“以前最快需要半天的事情，现在几分钟就解决。”随后，记者来到塘沽街综合服务大厅。在数字执法平台上，记者看到，刚才的案件从申报立案、授权派遣到现场处理、反馈核查直至结案，每个环节都一目了然。

从执法队员上前询问，再到开具处罚单，整个执法过程都以画面形式实时传到滨海新区行政执法监督中心监督指挥平台上，执法队员的一举一动尽收眼底。滨海新区行政执法监督平台实现了对执法主体执法办案的全过程监督和全方位的法制审核。

“滨海新区行政执法监督平台最重要的两个监督点就是，监督每一名执法队员的行为，监督每一起执法案件是否公正，目的就是让公正体现于每一个执法案件。”新区城市管理综合执法局有关负责人如此强调行政执法监督平台的重要性，也道出了行政执法监督平台在综合执法改革中的意义。

据悉，滨海新区行政执法监督平台是在智慧滨海“三个一”（即一张政务网、一张基础地形图和一个政务云中心）的基础上，遵循“模式先进、技术领先、功能综合”的建设目标，按照责任网格化的管理理念，运用“云计算”和“虚拟服务器”技术创建的集执法办案、城市管理、大气污染防治和考评监督工作于一体的综合性业务平台。平台主要涵盖“数字执法”“数字城管”“数字环保”和“数字监督”4个业务系统。

此外，为提高各类问题的发现率，新区行政执法监督中心组建了2700余人的专兼职信息员队伍，开通热线电话，并将通过微信、微博、网站、媒体等扩展平台的受理广度。