大部制改革

宋旻杰

该文首先阐述公共行政转型的依据，该依据由西方最新的行政学说为理论启示，同时结合我国当前现实国情，继而引申出大部制改革的迫切性与重要性。在之后大部制改革与公共行政契合点的相关论述上，笔者又以精简机构、放权社会、服务公民的三大契合点，展开了对“大部门，小政府，大社会”的思考与展望，最终形成了一条清晰的公共行政转型道路。文章通过比较研究法，实证研究法大致理清了我国当前公共行政转型与大部制改革的关系，试探性地发掘了转型时期社会进步与发展的真理。

大部门体制改革（以下简称“大部制改革”），是我党在十七大作出的深化行政管理体制改革，实现高效有序行政环境的重要部署。于近期召开的党的十八大中，党中央又根据我国当前社会现状以及行政管理中所遇到的滞涩与困扰而进一步阐述了关于政府机构改革的相关事宜。而最近刚刚结束的“两会”，即第十二届人大一次会议以及第十二届政协一次会议中，大部制改革更成为了紧紧抓住国民眼球的第一要闻。大部制改革之所以得到党和国家如此高度的关注，与其现实意义密不可分。当前我国正处于社会转型时期，社会的转型同时也带来与社会现实相适应的公共行政的转型。当代公共行政的转型，在近年来的实践经验总结后，已经被具体阐释为服务更优质、绩效更明朗的一种良性的，适应当代社会现状的公共行政，做到这一点的一条重要途径，就是进行政府机构精简的相关改革。大部制改革秉承精简冗杂机构、减少职能交叉这一重要主旨，与新一代的政府职能与公共行政精神相契合，为政府裁剪冗员冗费提供了必要保障，从而协助我国政府行政进一步由管治型政府向服务型政府迈进，真正做到了为新时代公共行政开山凿土，最终实现我国公共行政的转型。

一、我国公共行政转型的理论与现实依据

进入21世纪，随着人们生活方式的转变，社会发展的加速，以及经济合作的全球化，一股崭新的公共行政改革浪潮随之到来。在上世纪七十到八十年代，新公共管理运动在西方世界各国如火如荼地开展，引发了世界各国公共行政的革命性的转变。该运动基于社会节奏的不断加快，而适应性地体现出高效率分权式组织结构，高竞争性内部环境甚至专业化的企业管理方式等特点，成为各国公共行政转型的理论起点。这场转型运动，首先有效地解决了西方发达国家的财政危机与信任危机，为政府提高了活力与运作能力做出了良好保障；其次又为世界各国提供了一种更高效，更适应当代生产力发展的行政模式；最后又是最不容忽视的一点，则是其探索了新的部门内部管理体制，以分权和权力下放为改革办法，改变了以往公共物品被公共部门所垄断的状态，也变革了组织机构与人事制度，真正达到了当时对公共部门“掌舵，而不是划桨”这样的要求。

新公共行管理运动后，美国学者登哈特又以“新公共服务”学说，针对性地反思与批判了在新公共管理中所出现的诸多问题，在结合了新公共行政以及后现代公共行政等学说之后，登哈特将自己的“新公共服务”理论具体阐释为政府的职能是服务应取代掌舵，成为政府的唯一职能，同时针对企业家政府的相关理论，解释为政府要对服务对象作出清晰的判断，即为公民服务而非为顾客服务。在登哈特教授《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中，其结语里说道：新公共服务提供了一个既可以替代传统的公共管理模式，又可以替代目前占主导地位的管理主义的公共管理模式。同时也写道：政府的角色就是为了促进个人选择和实现效率而释放市场力量。[1]由此可见，当代社会对于公共行政的要求，远不止新公共管理运动所体现出的那样，相信登哈特的新公共服务学说，也仅仅会成为公共行政发展史上的一个里程碑而不是一个终点站。综合以上理论观点，我们可以看出，当代西方公共行政改革的步伐，不仅体现在对政府效率的重视上，也体现出了公共部门的人文关怀需求，进而追求对公民与公民权的重视以及对社会服务的深化探讨。种种这些论调，都是对我国公共行政进步与转型的一个良好的理论及经验启示。

在理解完世界性的公共行政转型的变革潮流之后，我们继而将目光对准我国的公共行政现状。在1949年新中国成立之后，“为人民服务”便一直成为我国行政机构与公务人员的终身宗旨。此中不得不敬佩老一辈革命家的人文精神以及超前眼光，“为人民服务”这样的对公职机构与人员的宗旨，与现代西方一些最新公共行政理论的理想境界不谋而合，体现出了当代政府及公共部门的服务理念。即使如此，在改革开放后，我国的公共行政仍显示出一些明显的不足，其中具体的表现为：政府机构部门过多，纷繁冗杂，放眼世界，大部分国家的中央机构都在20个以下，英国19个，美国与法国15个，德国14个，日本12个，而瑞士仅有8个，[2]但在我国，中央政府将近30个部门，将公共权力牢牢套住，其对社会的高度管治力，同时也给国家财政带来了极大的压力，成为当代政治体制改革的经济负担；其次还有政府服务精神缺失，责任感淡漠，各行政部门间推诿扯皮现象屡见不鲜，导致行政效率底下，行政服务客体无法得到满足；此外，政府部门公职人员的“经济人”心理与“减少政府的干预范围，优化政府的干预行为”[3]这样的社会趋势的矛盾，也是阻碍我国公共行政发展，使我国公共行政难题迟迟得不到解决的重要原因。

所以，综合以上理论与现实依据，我国公共行政为了更好的适应生产力的发展与广大公民的需求，应该进行一种“政府职能由高管治力走向高服务性、行政机构由冗积繁杂走向清明精简、行政理念由效率至上走向人文关怀，从而达成切实保障和改善民生”的转型，唯有这样的公共行政转型，才能真正与中国特色社会主义市场经济大环境相吻合，从而形成各方力量全面而积极的合力，从而实现社会经济政治的良性循环。

二、大部制改革与公共行政转型的契合点

由改革开放至今，我国一共经历了6次重大的机构改革，从1982年到2013年，由最早的机构合并、打破领导终身任职到今天的完善宏观调控体系、深化国有资产管理体制、加强食品安全等民生工程的监督监管体制等等。[4]如此这些举措，无一不是对每个时代我国公共行政职能的新的诠释。在当今时代，随着政府政治职能的日益弱化，社会职能的日益提升，政府机构改革，也将逐渐走上为建设服务型政府而努力，从而完善民生工程，实现社会和谐这条道路上。当前公共行政转型，很大一部分取决于充满人文关怀的政府对于民生工程的建设。在赵晖教授的《公共行政转型——破解民生难题的路径解析》当中，他提到“破解民生的难题在于完善公共服务体系”，其中写道“我国政府的传统行政属于管制行政模式......政府职能无所不包......束缚了经济社会的健康发展。新一轮机构改革方案以保障民生、改善民生为重点，加强与整合了若干社会管理和公共服务部门。”[5]在这样的论述中，我们又对公共行政转型与机构改革与机构整合的关系有了一个较为清晰的了解。而在笔者看来，我国的大部制改革，与当前公共行政转型的契合点有三：

精简机构，解决部门间推诿扯皮的行政效率低下难题，从而实现效率高，责任清的新型行政模式，更适应当前社会的快节奏，与公共行政转型中的高效政府行政相契合。我们知道，食品安全一直是困扰我国公民的一个“现象级”的难题，也是困扰我国公共监管部门的一个超级难题，在以往的食品安全个案中，我们常常会发现，一个违法个例的取缔与处罚，常常无法清晰的了解到其管辖部门，从而使受害者便如同一个无头苍蝇，投诉无门，无力维权。同时公共执法与公共监督部门，也由于职能划分不清，而出现了对于尖锐的食品和药品安全问题“爱莫能助”的苦衷。在2013年十二届人大及政协一次会议后的最新大部制改革方案中，我国政府成立了食品药品监督管理总局，将食品、药品、质检、工商四大部门的职能统一调用，共同监督，眼往一处看，力往一处使，进而大大提升了行政效率，同时本来关于职能不同而造成的部门间推诿扯皮的现象也将消失，我国公民关于食品与药品的安全保障力度，将更加上升到一个新的台阶。

实现政企分开，实现行政部门掌舵，旗下相关企业及盈利机构划桨的合理分配，深化诠释了政府的服务职能，理清社会秩序，与公共行政转型中的放权社会，建设服务型政府相契合。在这一点上，我们依然能在2013年最新的国务院机构改革中找到其踪影。铁道部的撤销，交通部的大部制整合，与中国铁路总公司的成立，都昭示着政企分开这样新时代的到来。在传统铁路运输模式上，由于宏观运营与微观销售的自然冲突，导致我国铁路客运的无序与混乱一直成为一种世界级现象。公共服务受众本着利己原则，不断冲击着传统公共部门勾勒的理想化的、宏观的公共服务蓝图，最终形成了大规模的服务瘫痪，这显然与当代公共行政中的服务效果是背道而驰的。但在最新的大部制改革之后，大交通部与铁路总公司分工运作这样的政企分开表现，直接形成了宏观调控与微观经营的合理分工，当掌舵人与划桨人各司其职的时候，公共服务之船才能够行驶得轻快而安全。

优化结构，消解部门利益，消除冗积行政成本，实现公民认可，服务于公民，直至契合于迎合公民，为公民服务的转型时期公共行政理念。三公开支历来都是我国公众关注的热点，同时也是我国政府信息公开的难点，其关注之热，在于当代公民民主意识的提升及绩效意识的觉醒，而公开之难，在于政府过多的公务支出，导致其面对公共服务客体，同时也是纳税人们的愧怍与难堪。在政府机构改革之前，机构冗杂，繁多的平级部门的公务支出，对于行政成本是一个极大的挑战。而大部制改革之后，各部门化零为整，自然减少了本身为平级部门而准备的行政支出。邓小平同志多次指出“精简机构是一场革命”，其中眼光更多的也是聚集在精简机构所能够带来的破解人浮于事，避免腐败现象滋生蔓延这样的有助于经济发展与社会进步的良性功能。[6]清廉的政府，责任感鲜明的政府，自然会受到公民的认可，同样公民也更乐于接受此类政府所提供的服务。形成的官与民动态循环为公共行政的转型打下了坚实的群众基础。

三、“大部门小政府”公共行政模式对我国当代社会的意义

在分析完大部制改革与当代公共行政转型的契合点之后，我们能够看出，大部制改革，是当前公共行政转型的必要政策措施，也是政府为寻求社会和谐安定所需要的间接助力。政府精简机构而形成的大部门甚至是超级部门，对于公共行政的作用，相对容易理解一些，但是由此而引申出的“小政府”概念，则相对是一个复杂的概念。“小政府”概念最早可以起源于以洛克为代表的有限政府学说，由其清楚的阐述于其代表作《政府论》中。同时，伴随着社会生产力的发展及市场经济的快速成长，亚当斯密在其经济学著作《国富论》中，又将有限政府归诉为“守夜人”，放大了市场力量，进一步缩小政府的管治界限，[7]渐渐引发出学界关于“小政府，大社会”的思考与实践。在我国社会转型之前，政府一直是主导市场并且严格操控宏观调控的主体，在严密的政府调控机制下，市场经济与社会力量得不到良好的施展与运行，从而无法实现“大社会”的繁荣结果；同时，政府这样宽泛的管治力，也是无法与“小政府”的理念所契合的。在改革开放以后，党中央与中央政府，曾数次苦思过小政府的建设问题，在经过一系列试点与研究之后，发现大部门与小政府存在内部价值目标的一致性，认为唯有进行机构精简，唯有走大部门之路，才是唯一通往实现大社会，活化社会主义市场经济的正确途径。

大部制改革带来的“大部门小政府”模式，对于我国当代的公共行政也是有着非同一般的意义与影响，是我国形成“大社会”的直接渠道。首先，当代公共行政的转型，是政府职能的转型，而让服务真正成为政府的切实职能，无论从制度外观还是内涵深度层面看，唯有走大部门小政府体制之路，才可达成这一目标。其次，当代公共行政的转型，是公民得到更自由的行政环境的转型，大部制改革精简了机构，从而让公民的社会活动不再受到诸多的管制限制，从而能够全面地调动其生产生活积极性，唤醒国家的发展潜力。最后，当代公共行政转型，是与人民切身利益相关的转型，大部制改革强化了关于民生问题管辖部门的改革力度，同时又裁撤了部门，削减了公务支出，这是完全符合宪法，符合公众切身利益的良性转型措施。

如今的国际公共行政舞台，百舸争流，百家争鸣，各个国家都在寻求着完善自身的政府服务体制之路。我国为了形成一个顺应世界潮流的，符合公民利益的公共行政模式，必须严格落实大部制改革的相关举措，从而由宏观带动微观，真正做到新的行政管理模式的实现，成功完成转型时期我国公共行政的转型。笔者相信，无论是公共选择理论的“政府失败”假说，或是新公共行政的社会公平思考[8]，还是新公共服务的服务公民思想，种种这些大部制改革的起源性理论，都指向了一个高效廉明而有为的政府及公共部门，同时也在畅想一个更为公平，更为和谐的社会大环境。所以总而言之，我国当代公共转型若要真正实现，必然要走大部制改革，精简机构之路，同时，“大部门，小政府，大社会”的愿景，也必然将成为亿万公民的福祉，推动社会滚滚向前。

（作者单位：南京师范大学公共管理学院）