深化管理体制机制改革建立生态环境保护制度体系

李干杰

深化管理体制机制改革建立生态环境保护制度体系

李干杰

李干杰同志在高峰论坛上发表主旨演讲

中国共产党第十八届三中全会，是我们党在改革进入攻坚期和深水期召开的一次重要会议，会议审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，站在中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的战略高度，对推进生态文明建设做出全面安排和部署，明确将紧紧围绕建设美丽中国深化生态环境保护管理体制机制改革，加快建立健全生态文明制度。

加快生态文明制度建设，意义重大

加快生态文明制度建设是大力推进生态文明建设的内在要求。生态文明建设是实现中华民族伟大复兴的重要内容，是全面建成小康社会的重要组成部分。优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设是生态文明建设的主要任务。健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制，对于进一步加强生态环境保护具有重要意义，必将极大地推动我国生态文明建设进程。

加快生态文明制度建设是改善生态环境质量的必然选择。生态环境关系民生、反映民意、影响民心，保护生态环境是我们党执政为民的重要体现。进入新世纪特别是“十一五”以来，党中央、国务院把环境保护摆在更加重要的战略位置，大力推进生态文明建设，积极探索环境保护新路，把节能减排作为经济社会发展的约束性指标，重点流域区域污染防治继续推进，主要污染物排放总量显著下降，农村和生态保护进一步加强，环境保护从认识到实践发生重要变化。但是，我国环境形势依然严峻，老的环境问题尚未得到解决，新的环境问题日益显现，环境质量与人民群众期待还有相当大的差距。形势和任务要求我们加快生态文明制度建设，改革生态环境保护管理体制机制，充分发挥体制机制的活力和效率，为破解生态环境保护的深层次矛盾和加快解决损害群众健康的突出环境问题提供保障。推进环境管理战略转型，实现以改善生态环境质量为目标导向，加快解决损害群众健康的突出环境问题。

加快生态文明制度建设是破解生态环境保护体制机制弊端的根本之策。目前，生态环境保护领域的管理体制机制不尽合理，突出表现在如下几个方面：一是现行生态环境保护管理体制权威性和有效性不够，缺乏与五位一体总体布局相适应的保障机制，难以进行科学合理的顶层设计和整体部署，难以统筹各方力量形成合力；二是职能分散、政出多门、权责脱节等问题突出存在，严重影响行政效能，环保引导和倒逼机制尚未充分有效传导到经济转型升级上来；三是执法主体和监测力量薄弱，缺乏有效开展环境监督执法的能力配置，基层环保部门赋予的职能和担负的任务不匹配，一直存在“小马拉大车”的现象，环境监管难以到位，这使得在解决损害群众健康的突出环境问题方面打了折扣。因此，只有加强生态文明制度建设，改革生态环境保护管理体制机制，才能充分发挥环境保护的主阵地作用，大力推进生态文明建设；才能坚持在保护中发展、在发展中保护，推动节能环保，促进经济转型升级。

推进体制机制改革，动力强劲

生态环境是人类赖以生存与发展的基础。各生态环境要素之间相互关联、相互作用、相互影响，形成有机的整体。为此，国际上特别强调生态环境保护要遵循生态系统规律进行管理。同时，由于各生态环境要素既具有生态功能，又具有自然资源的属性，自然资源的过度开发必然对生态环境保护造成不利影响，生态环境保护必然对自然资源的开发形成制约。因此，《决定》提出理顺国家自然资源所有者和监管者之间的关系，推动建立健全生态环境保护的体制机制。

实现自然要素的整合。一个生态系统通常包括多种自然要素。在现有管理体制下，种树的只管种树、养草的只管养草、治水的只管治水、护田的只管护田，相互之间难以协调配合，生态系统的有机整体被人为割裂，系统保护无从谈起。就单一要素而言，可能是在保护；但从整体而言，却可能带来对生态系统的损坏。因此，只有统筹陆海生态系统、自然资源用途管控和生态修复，才能回归生态系统方式，切实保护和提升生态系统服务功能。

浙江梅城镇俯瞰图

实现所有权和监督权的分离。所有权和监督权分离是现代管理的基本要求，也是管理体制改革的方向。既做运动员、又做裁判员必然带来自身定位的混乱。按照现有的管理体制，自然资源所有者（或管理者）承担着资源开发及产业发展任务，也承担着自然资源保护的任务。部门性质和长期的运行模式，决定了其难以处理好资源保护和开发利用的关系。将监督权与所有权完全分开，不同的职责由不同的部门负责，形成分工明确、相互制约的关系，才能确保对自然资源的监督管理到位。

建立源头严防、过程严管、后果严惩的生态文明制度体系。资源约束趋紧、环境污染加重、生态系统退化已经成为制约我国经济持续健康发展的主要瓶颈，乃至影响中华民族永续发展的重大障碍。当前面临的生态环境问题，有其自然和历史的原因，但部分区域领域的盲目、无序、过度开发是主因。《决定》提出健全自然资源资产产权制度、建立空间规划体系、落实用途管控、建立国家公园体制等，是从源头严防生态环境破坏的治本之举。实行资源有偿使用和生态补偿制度、建立资源环境承载能力监测预警机制、完善排污许可证制度和企事业单位污染物排放总量控制制度，是在过程中严管生态环境的关键措施。建立生态环境损害责任终身追究制、实行损害赔偿制度，是做到后果严惩的必要手段。

健全完善管理机制，着力创新

改革生态环境保护管理体制机制涉及面广，是一项复杂的系统工程。根据三中全会《决定》精神和要求，当前在推进生态环境保护管理机制改革创新层面应当主要抓好八个方面的工作。

一是划定生态保护红线，建立健全管控制度。生态保护红线是为了维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展、保障人民群众健康，在自然生态服务功能、环境质量安全、自然资源利用等方面实行的需要严格保护的空间边界与管理限值。生态保护红线的目的是建立最为严格的生态环境保护制度，对生态功能保障、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更高的监管要求，从而促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。在此红线框架下，应加快推动构建生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线三大体系。目前，每个体系都应包括三条红线。生态功能红线方面，一是禁止开发区红线，二是重要生态功能区红线，三是生态环境敏感区、脆弱区红线，这是国土空间的管控线，也是与《决定》要求最直接对应的。环境质量红线方面，一是污染物排放总量控制线，二是环境质量达标线，三是环境风险管控线，这是与日常环境管理工作联系最密切的红线。资源利用红线方面，一是水资源利用上线，二是能源利用上线，三是土地资源利用上线，这是以生态环境承载力为基础、与相关部门工作密切联系的红线。要按照习近平总书记的要求，在全面深入研究和试点的基础上，尽快划定并严守生态保护红线，使其成为生态环境保护的硬约束。

二是实行资源环境承载能力预警监测机制。生态环境是承载经济社会发展、生态文明建设活动的空间和基础。一定地域的资源禀赋和环境容量限定其所能支撑的经济和人口规模，决定着生态系统服务功能和生态产品提供能力，也是生态文明的重要标志。应当以流域区域生态环境质量状况及其变化、损害健康的重点污染源和污染物排放情况为基础，构建监测预警机制，对水土资源和环境容量超载区域及时亮红灯，及时改政策、改标准、提门槛，促进发展方式、产业结构及布局的调整优化。

三是健全自然资源有偿使用和生态补偿制度。随着自然资源越来越短缺和生态环境的破坏，自然资源的市场价值不断提高，自然资源和生态空间对中华民族生存发展的意义越来越大。长期以来，我国资源价格基本没有体现资源稀缺状况和生态环境（破坏）恢复成本。要加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害状况和修复成本，理顺关系，从源头上保护和节约自然资源。

与此同时，要完善以中央一般性转移支付为主体的生态补偿机制。2008年，中央财政设立生态补偿一般性转移支付资金，2013年补偿范围已达到492个县，补偿金额达423亿元/年。下一步要争取推动补偿资金与生态功能的重要性、生态功能区的面积挂钩，进一步与生态环境质量和环境管理提升挂钩。要推动受补偿地区的生态保护管理，引导转移支付资金更好、更有效地用于生态保护。同时，按照谁受益谁补偿的原则，鼓励建立不同地区间横向生态补偿机制。

生态环境要素之间相互关联、相互作用、相互影响，形成有机的整体

四是抓紧建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度。保护生态环境，改善环境质量是出发点也是落脚点。污染排放不减少，环境质量就难改善，人民群众也就不满意。优先解决损害群众健康的大气、水、土壤等突出环境污染问题，是环境保护工作的重中之重。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，对工业点源、农业面源、交通移动源等全部污染源排放的所有污染物，对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质，加强统一监管。实行综合管理的环境法规政策标准，实现要素综合、职能综合和手段综合，实现污染治理的全防全控。协调处理好污染治理、总量减排、环境质量改善的关系，把环境质量反降级作为刚性约束条件，确保区域、流域、海域的环境质量不降低，生态服务功能不下降，促进区域环境健康状况逐步好转。

五是完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。排污许可是一项国际通用的环境管理制度。我国的大气和水污染防治法等对排污许可有原则性规定，但许可条件、程序等具体规定尚未明确。要完善污染物排放许可制度，尽快在全国范围内建立统一的、覆盖主要污染物的排污许可制，规范污染物排放行为，禁止无证排污和超标准、超总量排污。

企事业单位是污染排放主体，要实行企事业单位污染物排放总量控制制度，推进行业性和区域性特征污染物总量控制，使污染减排与行业优化调整、区域环境质量改善紧密衔接，做到增产不增污或增产减污。

六是建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。生态系统的整体性决定了生态保护与修复必须把陆地与海洋统筹考虑，才能取得良好成效。要针对森林、湿地、海洋等重要生态系统和生物多样性丰富区域、生态环境脆弱区域采取严格的生态保护措施，并促进流域上下游不同行政区域之间、沿海陆域和近岸海域之间、自然保护区和重要生态功能区内外之间的统筹保护。

建立污染防治区域联动机制。针对大气污染防治，京津冀、长三角、珠三角等重点区域已陆续建立联防联控机制，其他地方也要结合地理特征、经济社会发展水平以及污染物输送规律，加快建立区域协作机制。对于水污染防治，根据陆地和海洋国土空间的统一性，把海洋环境保护与陆源污染防治结合起来，促进海洋环境保护与流域污染防治有效衔接。

七是建立生态环境保护的全民参与机制。环境人人共享，保护人人有责，环境保护更要人人参与。要强化环境信息公开，保障公众环境知情权、参与权和监督权。对涉及民生、社会关注度高的环境质量监测、建设项目环评、企业污染物排放等信息应及时公开，主动向社会通报环境状况和突发环境事件。对涉及群众利益的重大决策和建设项目，要广泛听取公众意见和建议。企业应当进一步真实、客观地公开环境信息，监督企业按规定公开污染物排放自行监测信息。

要健全举报制度，全面实施环保举报投诉热线畅通工程，鼓励公民、法人和其他社会组织就生态环境问题进行举报，切实保护举报人合法权益。发挥好公众、新闻媒体和社会组织的监督作用，构建全民参与的社会行动体系。当然，在大力推进信息公开和公众参与的同时，也要加强舆情引导甚至是舆论斗争。转型时期，利益诉求多元，背景情况错综复杂，邻避现象难以避免。一项决策不管如何正确，总是有人反对，而如果一有反对声音，就推翻已有决策，则会严重影响发展。因此，在这方面要两手抓，两手都要硬。

八是建立生态环境损害责任终身追究制和刑事责任追究制。推动建立领导干部生态环境保护责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，要追究责任，而且是终身追究。不能把一个地方生态环境破坏后，不负任何责任。要探索建立自然资源资产负债表，对领导干部进行离任审计。即便经济发展很快，如果生态环境损害很大，也要进行责任追究。

要建立企业环保责任追究机制，既可保护公民环境权益、维护社会公平正义，也可提高企业违法成本、震慑企业违法排污行为。要完善生态环境损害赔偿制度，将生态环境损害与公民损害列入赔偿范围。建立环境损害鉴定评估机制，合理鉴定、测算生态环境损害范围和程度，为落实环境责任提供有力支撑。对排放污染和破坏生态并造成严重后果的，要依法追究刑事责任，让违法者付出沉痛代价。

构建科学合理管理体制，积极推进

改革生态环境保护管理体制是三中全会《决定》提出的明确要求，也是加快生态文明制度建设的重要内容。全面贯彻落实三中全会精神，促进生态健康，需要把生态环境保护管理体制改革放在生态文明体制建设的整体和全局中加以谋划和推动。从理论和实践看，关键在于要立足生态系统完整性和自然资源的双重属性，构建好科学合理的生态环境保护管理体制。

生态环境保护的主要任务是维护和提升生态系统完整性及其生态服务功能。它受两个方面因素影响：一方面是经济社会活动产生的环境污染。生态系统是污染物排放的承载介质，过量的污染物排放对生态系统带来破坏，并不断降低生态系统的承载能力；反过来，生态系统的改善会增加生态系统的承载能力，为经济社会发展提供更好的支撑作用。另一方面是经济社会活动对生态系统的物理性破坏，如生态系统的退化、人工化和碎片化，以及外来物种入侵等导致生态系统破坏等，进而影响生态系统的服务功能。

自然资源兼有物质属性和生态属性的双重属性。其物质属性表现在作为自然资源进入经济活动，产生经济价值；其生态属性体现在维系生态平衡、为人类提供生态服务和生态产品，包括物种资源、清洁的水、干净的空气、安全的食品等。自然资源的物质属性和生态属性是对立统一的关系，物质属性的过度开发利用必然会影响其生态属性，损害人类的可持续发展。

生态环境保护是生态保护与污染防治的有机统一，两者相互影响、密不可分，共同维系生态系统的服务功能。做好生态环境保护工作，只有将生态保护与污染防治有机结合、统筹考虑，才能事半功倍，对生态环境保护起到倍增效果。在现行生态环境保护体制下，环保部门虽然有生态保护统一监督管理的职能，却是在已有资源管理部门构架下建立起来的，导致生态保育和修复职能严重分散，生态保护的完整性被人为割裂。

环境保护是生态文明建设的主阵地和根本措施。多年来，环境保护部门一直处于推动生态文明建设的第一线，特别是生态市县的建设，得到了地方各级党委政府的积极响应，也得到了中央的肯定。2013年6月经中央批准，正式将环境保护部负责组织推动的生态省市县创建活动更名为生态文明建设示范区。生态文明建设示范区是推进生态文明建设的有效载体，是加强生态环境保护的重要抓手。环保部门应以此为契机，进一步深化生态文明建设示范区工作，不断提高建设水平、丰富建设内容。生态省市县和生态文明建设试点是生态文明建设示范区的主要内容，是其在不同阶段的生态文明建设模式。生态省市县是第一阶段，生态文明建设试点是第二阶段。要充分利用生态文明建设示范区工作平台，立足不同层级、不同区域、不同行业，系统谋划、全面推进、重点突破，不断提升生态文明水平。

我们正站在全面深化改革的历史新起点，走上了建设社会主义生态文明新时代的伟大征程。环保部门将开拓进取、奋发有为，积极探索环境保护新路，加快推进生态文明制度建设，为人民群众早日享有天蓝水净地绿的优美环境作出新的更大贡献！

（作者系环境保护部副部长。原文为李干杰同志在中国生态文明研究与促进会（杭州）年会暨中国生态文明论坛“高峰论坛”的主旨演讲报告。）