公平正义是建设中国特色社会主义的根基

程安东

我国是世界上唯一生生不息的文明古国，尽管现在文明启蒙较晚，但历朝历代的仁人志士追求的都是社会正义公平。共产党缔造了新中国，领导亿万人民取得了跨时代的进步。在十分复杂的国内国际环境中，实现了社会主义革命的伟大实践，步入了民富国强的新时代。现在我国已迈入了中等发达国家的门槛。在稳定发展中既要加快消除贫困，又要扩大中等收入人群。从社会主义初级阶段的基本国情出发，发展依然是大局。要发展就要继续深化改革，改革必然要触动现实利益格局，发生社会矛盾甚至动荡，存在不可忽视的必然性。当然，我们要分析社会接受程度去把握改革的力度。要使全体社会成员都能认识到稳定是大家共同利益，要忍受改革过程中暂时的阵痛，学会顾全大局、服从长远。纵观世界，可知社会动乱受害最大的还是老百姓；况且，在一些国家社会动乱引发“战争”的现实足以为人们提供前车之鉴。无论是从全局还是个人出发，稳定是幸福之本，不稳定人人受损。东欧、中东地区某些国家的现实就是一面镜子。我国三十多年的发展实践证明，发展必须改革，改革需要稳定的社会条件。今后全面深化改革目标要重视处理好发展、改革和稳定三者的关系，在和谐的氛围中实现既定的宏伟目标，中国梦、个人梦都能实现。这需要公平正义为前提，只有社会相对公平正义，各阶层的心态才能归正，诸多矛盾才能在人民内部化解。行使权力要遵循公平正义，方能安天下，惠及万民。

第一，城乡人民共享经济社会发展的成果

城乡差别是历史积累下来的，新中国成立以来特别是党的十一届三中全会以来党中央、国务院十分重视“三农”问题，始终把加快农村发展、提高农民收入放在一号位置。现代农业推动了农业生产水平提高，乡镇企业初步改变了农村的经济状况，全国性的扶贫开发使亿万农民脱贫奔小康，农民进城务工改变了新生代农民的生存状态，农村工业化加快了小城镇的发展。通过多年的努力农村面貌有了很大的改变。农民的财富积累了一定的基础，生存状态也有了很大改善。一些地方农民的幸福指标还超过了城乡居民。

可是，同时城镇化也迈出了新步伐，工业化、信息化推动了城镇化快速发展，我国城镇化率已过50%。随着经济快速增长，城镇居民可支配收入仍远远高于农村的纯收入。缩小乃至消灭城乡差别任务仍然十分艰巨。特别是限于综合国力，许多惠民政策还暂时不能完全实现城乡统一。广大农民为改革发展，特别是基础设施建设付出了巨大牺牲，但国民待遇仍比不上城市居民。这应该是我国现阶段存在的最大不公。每当看到农村留守儿童、留守老人的遭遇，不得不引起我们内心的震撼。

近年各省市自治区大举各项惠民政策，把新增财力的绝大部分用于民生事业。今年国家又提出了“三个一亿”宏伟计划和社会保障的全民化，使我们看到了建设公平正义社会的曙光，而且从中央到地方都加大了对现代农业和农村基础设施的投入。中央还承诺社会政策兜底。充分体现了改革红利向弱势群体倾斜的指导思想。从鼓励少数人先富起来迈向了全民共享改革发展成果的新阶段，已是今后的政策趋向。

首要问题是着力解决社会分配不公问题。

在经济快速发展过程中，不均衡往往难以避免，事物发展的规律也总是“均衡—不均衡—相对均衡”，合理在许多情况下总是相对的。当前我国出现分配不公，收入差距拉大，不仅表现在城乡差别，还有区域差别、行业差别和脑力劳动的差别。作为一个大国，在鼓励发展中很难求得一次分配的平均，哪怕是相对平均都很难做到。既然是按劳付酬，多劳多得，分配差距在一定区间里应该可以理解。在上世纪九十年代国家就提出“效率优先、兼顾公平”的分配原则，但在多种经济成分并存，就业者处于劣势的情况下，公平就成了一个愿望。只有在招工难的情况下，业主才愿提高求职者的诉求标准。当前国家人力资源红利还存在，就业特别是农业剩余劳动力的转移仍是社会矛盾的一个突出问题。可以说廉价劳动力在我国还会存在一个时期，他们就是低收入者。在社会主义初级阶段历史进程中收入差距是客观存在，但我们可以努力缩小差距。国家可以实行“保底线”的原则，就是对低收入者的最低收入政策底线是能让其过上小康生活。现行的最低工资标准普遍偏低，而且执行起来常打折扣，缺乏法律的硬性制约，仅靠行政指令很难处置不执行者，需要提高到国家法律层面。同时，对高收入者实行严格的税收调控，使其利于收入在比较合理的区间。

缩小收入差距可以从以下方面着手：

1.一次分配向劳动者倾斜。企业改革过程中，政府对企业分配逐步实行放开，由企业自主分配。但当时非公有经济正在成长，国有企业亏损面大，拖欠职工工资相当普遍。职工养老金统筹仍返给企业由企业管理发放，拖欠也十分严重。上世纪九十年代对国有企业实行效益工资制，按劳动生产率增长制定工资分配。政府每年以省为单位公布工资增长指导线。企业内部分配拉大差距尚很谨慎。当时规定企业经营层收入不能超过职工平均工资的3至4倍。多数非公有企业收入高于国有企业，特别是外资企业。总体而言，社会分配差距尚不明显。企业上市推动了内部分配拉大差距，特别是本世纪初企业高管实行年薪制后，企业管理层与劳动者收入明显扩大。非公有经济发展壮大，吸纳城市求职者和农村剩余劳力。工资月收入很长一个时期停留在千元左右。社会分配不公日渐显现。就连国家工作人员的收入，沿海发达地区与中西部欠发达地区差距也成倍，“皇粮”的分配也出现了不公。现实社会分配差距拉大已成社会不稳定的主要因素。企业经营成果、经营者固然重要，但劳动者是基本要素。建议国家制定政策，企业生产经营创造的净产值中，除国家税收，应提高职工工资比率，合理控制企业利润。在职工工资分配方面要限制管理层应占的比例，提高劳动者的收入比例，充分体现一次分配向劳动者倾斜。

当前，尤其要加快调整地区最低工资标准和小时工资标准，一时达不到平均工资的60%，也应尽快达到地区平均工资的40%。

2.二次分配向欠发达地区和弱势群体倾斜。一个幅员辽阔、人口众多的国家，很难实现区域、行业同步发展，贫富差距是客观存在的。但作为中央政府统一领导的国家可以通过二次分配填平差距。

一是国家工作人员履行职责相同，甚至欠发达地区工作量更大，应执行全国统一的工资福利待遇，“三公”经费也应相对一致。地方财政有钱也只能花在老百姓身上，取消地方和单位自行的津贴。从中央到地方都要实行明细的预算制度，不搞模糊预算、不准任意开增支口子，各级人大依法进行严格的监督。

二是加快建立社会保障全国统筹。从多年来省级社保统筹实践看是消灭老年人群收入差距的有效制度。而且，有利于扩大社保面，实现全覆盖。也有利于推进城乡一体化全民统一的社会保障制度。全民社保是非就业人口的命根子，是社会稳定、国家长治久安的战略性措施，一定要下决心。况且，还可以弱化群众预期消费之忧，提高当前的消费水平，有利于保增长。

三是加大扶贫投入和工作力度。农村扶贫已不是解决温饱问题，而要着眼于改变生存条件。合理规划，推行农村基础设施和公共服务设施建设，促进经济发展和社会文明进步。对边远、高寒山区，结合城镇建设，积极稳妥的进行就近移民搬迁。

四是扩大就业，消除零就业家庭。广泛就业是缩小收入差距不可忽视的目标。依靠人民群众自己的力量创业、创收，劳动致富是缩小社会收入差距最基础的工程，是让每个人都有尊严的生活之基本途径。人只有意识到用自己的双手创造幸福的乐趣，才能树立敬业的价值观。

五是公共服务逐步实现城乡全覆盖，推进城乡一元化。全民共享改革发展成果，要从公共服务惠及全民来体现。现在教育不均等、医疗不均等，全民健身条件不均等……这都是老百姓能亲身感受到的身边事，客观上造成了公众心理悬崖。多年来国家稳步实施提高广大农村公共服务工程，中小学教师收归县管、调整学校布局、在照顾就近入学前提下相对集中建校、学生免费住校并实行伙食补贴，向基础教育均等化迈了一大步。县乡医院建设普遍得到了改善，合作医疗点普及农村。同时，逐年提高医保补助水平和群众治病报销比例，现在又在展开大病救助保险，基本解决了有病看不起，不愿治的现象。村级文化室图书室大多建立了起来，文艺下乡活动有很大的扩展，农民文化生活得到了逐步改善。当然，这些还处于低水平，城乡差距仍然突出。

还有交通便捷程度，区域差别仍很大，带来了城乡人民出行成本差距大，其后果是众人向往大城市，导致城镇不均衡发展。如果继续全民涌向北、上、广，其后果是显而易见的。现在我国进入城镇化快速发展时期，必须实现水、电、气、路、信等基础设施城乡全覆盖，缩小不均等差异。当然，消灭城乡差别是一个长远目标，但随着经济发展，可以集中财力加快缩小城乡差别，提供居住地多元可选的物质条件，使人口、国土相对均衡分布。逐步改变长期存在的城乡二元结构。

第二，公民机会均等公平发展

社会主义的本质是追求全民幸福，造就全民都能充分发挥自己的聪明才智的社会大环境。但人的智商是先天潜在和后天开发并举而得。个人努力会填补先天差距，但个人努力往往也受制于社会条件。因而建设中国特色社会主义就应努力建设公民机会均等、公平发展的社会条件和人文环境。

一是教育公平。现阶段我国已基本全面普及九年制义务教育。虽然在同一体制内，但大中小城市特别是城乡中小学的教育设施条件和师资队伍水平差距仍然很大。因而，基础教育水准仍存在多元差距。到高中阶段，城市重点学校与一般学校，城市与乡村学校差距更为明显。直接导致大学生农村生源比例偏低。那些经过生活磨练、意志坚强的青年，被拒之现行高考门槛之外，不能不说存在着埋没优秀人才的忧虑。出路就是加快解决基础教育均等化，使不同家庭、不同居住地的适龄学生能享受适度均等水准的教育。根据我国尚有二亿左右人口处于相对贫困的国情，应研究制定实行中等义务教育计划，这是提高全民素质和青壮年劳动力就业能力的长远大计。特别要首先实行免费职业教育，可以大大增强一线职工的创新能力，改变工艺质量落后的状况，中等职业学校毕业生也是国防建设的最佳兵源。我认为目前国家有能力把普及中等教育提上议事日程。

至于高等教育我认为贵在提高而不是普及。要总结扩招的经验教训，改革招生办法，培养大学生敢于质疑的创新精神。在一定阶段可采用差别评价体系让更多的寒门学子接受学士、硕士和博士教育，一定会涌现出许多国家栋梁之才。

二是就业公平。现行的“双向选择”就业制度比计划分配迈进了一大步。使用人单位有选才用人的自主权，同时求职者有择业的自主权。通过法定的合同方式确定双向权利和义务。政府只监督合同，不干涉选人和择业的自主权。形式上是公平了，但人际关系的潜规则会搅乱公平，所以还必须完善人力市场的法规，提高用人单位选人的透明度，使其选人、择业都能在阳光下操作。人社部门要培育人力资源市场，提高双向选择的自由度，禁止场外交易和暗箱操作。尤其要保护求职的合法权利，消除一切双重标准和歧视规则。

加快改革国家机关行政事业单位人事制度。凡吃“皇粮”的公职岗位都要实行遴选制度，向社会公开招考。要研究我国“科考”历史，完善现代“国考”。凡花纳税人钱的事业单位，选才用人都应在政府指导下，拟似“国考”办法，公开透明、平等竞争。

三是放手发展民办事业。随着国际化和消费水平的差异，需求的多层次、多元化，公办事业只能面向公众，不可能照顾特殊群体的特别需求，这就要靠兴办民办事业来弥补。已经出现了一批民办医院，其病房条件、仪器设备水平均比较超前，又吸纳了一大批公办医院退休的专家、医生，达到了较高的综合治疗水平，而且服务一般优于公办医院。满足了外资企业的外方人员、港澳台人士到内地就医的需要。国内富裕人士也多选择条件好的民办医院、民办诊所就医。还有国际学校、国际幼儿园一般收费很高，但也满足了一部分群众的特殊需求……

民办事业的弥补作用是不可忽视的，各级政府都应积极鼓励兴办民办公益事业，对事业人员的职称评定、成果奖励要一视同仁，不得有偏见，更不应歧视。

第三，健全社会主义法制、规范司法行为、张扬公平正义

人民民主需要法制来保证。依法治国才能使公众有章可循，千差万别的公民意识和个人诉求，靠人治往往失准。只有靠法治来统一，公正执法、以法服人，才能长治久安，和谐需要法治来实现。

我国立法工作逐年在加强，但仍存在无法可依的许多方面。如广场噪音扰民治理、殡葬之乱、垃圾短信铺天盖地等等，致使侵犯他人合法权益的行为得不到制裁，执法部门也往往束手无策。法制是法治的前提，建设法制国家必须完善法律体系，在健全刑法的同时要完善民法体系，只有民法大全才能规范公民行为法则，减少社会摩擦纠纷，保持安定团结。

一是加快健全社会主义法律体系。

现行的立法程序是国务院法制局联合相关部委研究提出草案，经国务院批准后报全国人大审议通过，国家主席签署颁布。由于源于部门的意见则免不了带有部门利益色彩。应由国务院法制局组织相关法律专家和民众代表调研提出草案，社会性会更强。立法是治国之本，必须吸纳历史经验、借鉴各国实践，针对我国社情民意，在宪法的框架内进行。我国的现状是经济持续快速发展，社会文明进步、民意活跃，国际交流广泛，资本主义的“普世价值”影响着一部分人。全民确立社会主义核心价值观的任务相当艰巨。思想教育、舆论引导固然重要，但纳入法制轨道是最基本的，也是各国通行的办法。

只要立法民主，法律的公正性就会被人民群众接受。实现“中国梦”走好中国特色社会主义道路必须增强全民法治意识，学法懂法，自知行为后果，自制一时冲动，就可以消除许多不应发生的社会矛盾。当然领导者，包括执政党和人民政府要率先遵纪守法、依法行政，臣服天下。归根结底还是要有法可依，所以加快立法进程势在必行。要逐步减少以行政条例来代行法律。按社会需要，能提到法律层面的一律通过立法纳入法律体系，全面提高社会管理的刚性程度。

二是改革司法部门运行机制，加快职业化进程，独立执法、责任到人，司法分开。

党要加强对司法队伍建设的领导，建立一支人民放心的司法队伍，政府应为司法部门提供优厚的执法条件，提高现代化装备水平。在法定程序下让执法人员独立办案、独立审判，树立法律的高度权威。维护社会的公平正义，就是要铁面无私。当然，中国传统文化对司法的影响不能忽视，往往存在情大于理，先情后法的现象。同情心是民族的美德，但要实现社会公平正义还是应该以事实为依据、以法律为准绳，不能以情代理、以情弱法。况且，法律中对处罚条款本身就规定了一定的幅度，执法中可按情节轻重取舍，就有情的因素。

司法人员应淡化行政级别、强化专业能力，培养职业权威。跟随国家对外开放，加强国际交往，提高中国检察官、法官的国际知名度。在不同社会制度国家法律和执法程度往往是有许多共同性，不过我国立法和司法都是面向公众为老百姓服务的，因为共产党代表着全国人民根本利益和长远利益，这就是我国司法特色。虽然，它首先考虑的是国家和集体利益，但合情合理的个人诉求也一定要呵护，绝不能忽视公民的个人权益，这就是执业司法人员必须遵循的行为准则。为此必须要排除来自任何方面的干扰，当现代“包公”。

三是实践法律面前人人平等。

“法律面前人人平等”是深得人心的原则，但要在执法实践中不折不扣的实现，需要从体制机制方面完善。党中央十分重视实践这一原则，近年来一批又一批高官犯罪，毫不手软地移送司法机关，依法判处，而且能公开透明。近年又对服刑者的保外就医做了限制性的硬性规定。充分体现了社会公平正义，也体现了司法公正严明的严肃性、权威性。

不可讳言，当前仍存在说情风。中华传统文化中“情”占据着社会生活的方方面面。情是可贵的，在优化伦理道德中起着重要作用，和谐社会建设也离不开情。社会矛盾的调解往往以“情”解结，多年恩怨得到化解，利益冲突在“情”字面前被软化。但讲情不能离开原则，特别要符合社会公理，要讲大公而不能徇私情，不能原谅个别而损害全体。我们只能把中华文化中的“情”体现在立法和司法中，而不能法外讲情，只有这样才能真正做到法律面前人人平等。

四是创新社会管理机制，完善制度建设使公平正义建立在公民行为基础上。

推进社会管理法制化改革，以制度规范人们的行为，激起人人参与社会管理的机制。逐步由政府管理转向政府依靠公众自我管理为基础，从裁决走向公议。使每个社会成员都能理性的对待当时社会公平正义尚存在的问题，能客观的表达自我诉求，处理好“为我”和“为大家”的矛盾，共同推进社会公平正义建设。在社会主义价值观逐步深入人心的基础上，建立公民行为准则，这是实现社会公平正义的现实选择。民生问题是社会主义建设的基本目的，但必须随着经济发展、物质丰富逐步实现。社会成员的利益公平化需要建立在雄厚的物质基础上，所以只能是一个渐进的过程，而且只能在发展中解决。现在一方面要大家理解一时不能要求过高、过急，另一方面各级政府切实要把发展成果主要用到改善民生上来，突出的问题先解决，根本性的问题，如社会保障等要搞好顶层设计，着眼全国加快起步，逐年有进展，使人民看到希望，使公众过高的要求能够缓解。

五是社会法治，普法先行。

党的十八届三中全会《决定》提出：推进国家治理体系和治理能力现代化。这不仅要在制度构建上推进改革，还要重视全民的参与能力。公众行为是社会法治的基础，这就要求提高全民的法制意识，学法懂法，依法规范个人行为。依法行事，不违法，而且能自觉的抵制违法行为。为此，针对目前公众法律知识短缺，法制意识相对薄弱的基本状况，必须在较长的时间内进行全民普法教育，尤其领导和公务人员要带头学法、懂法，依法办事、依法行政，形成全社会执法守法的风气，铲除违法的社会基础。树立人人伸张正义，主动与违法犯罪行为斗争，自觉维护社会公平，实现文明和谐、心情舒畅的社会新风。

第四，畅通人民信访渠道，让人民的诉求及时得到伸张

现实也会出现一些新矛盾、新问题，如征地拆迁、棚户区改造、企业兼并重组、民事纠纷……当事人不是运用法律程序维护自身利益而是找政府的状况，还会长期存在。信访则是基层群众表达诉求的重要渠道，也是求助路线图。长期以来党和国家十分重视人民来信来访，各级政府机构设置了专门信访机构，专人接访、督促查办。对化解人民内部矛盾发挥了积极的作用。但由于基础薄弱，就地及时为群众排忧解难存在缺位，所以越级上访已成群众实现诉求的首选方式，甚至不辞劳苦的赴京上访。既增加了人民群众的负担，也影响了社会稳定，况且上访人群多数是弱势群体，应该同情。接访办人员要增强群众情感、强化责任，各级领导应亲自阅批人民来信，督办处理合理要求，过问事前、事中和事后结果的全过程。要认识到合情合理的办结一桩信访案件，就是化解了一个社会矛盾现象，也是办结了一件民生的实事。当然宣传教育要贯穿到信访的全过程，不仅要解决实际问题，处理好救助的利益格局，也要让信访个体提高维护大局的意识和法治理念。建立起融合的信访格局，接访办信人认真负责，信访人满意。把人民信访工作办成维护社会公平正义的事业。

总之，维护公平正义是实现我国治理现代化的一个核心要求。要重视经济发展过程出现的新问题、引发的新矛盾。实现综合改革的目标，必须时时处理好发展与稳定的关系。要害就是社会公平正义，人民心情舒畅。我相信通过国家治理的现代化，和谐社会一定会到来。

（作者系陕西省人民政府原省长）