西安地区留守儿童权利的法律保护研究

罗静

中国经济社会的转型产生了留守儿童这一特殊群体，尤其在农村留守儿童所占比重逐渐增加。西安地区的留守儿童问题日益受到社会及政府的重视，构建和谐西安就必然面临着要关爱留守儿童的成长，为其营造良好的社会环境，实现国家和政府的管理职能，解决民众尤其是农民工的后顾之忧。在构建法治国家的进程中，要注重运用法律加强对留守儿童权益的保护，使留守儿童的权利保护有法可依，有章可循。

随着我国城镇化建设的迅猛发展，“三农”问题得以解决与改善的进程中，出现了新的亟待解决的问题——留守儿童。根据教育部在2012年9月公布的数据，全国义务教育阶段在校生中农村留守儿童共2200.32万人。其中，在小学就读的1436.81万人，在初中就读的763.51万人。陕西作为我国的农业大国，随着西部大开发步伐的迈进，留守儿童人数逐渐增多，尤其在农村此类现象尤为突出，在人口占全省多数的西安地区，在各地的农村近几年来留守儿童的比例逐渐增高，比如在蓝田县留守儿童比例已占全县儿童比例的50%，大多数都是在农村，并有上升的趋势。如何保障留守儿童的权益，就成为社会及当地政府亟待解决的问题之一。

一、西安地区留守儿童现状

留守儿童相关概念界定。关于留守儿童的明确概念目前在学术界仍没有达成一个统一的标准。例加：有的学者将留守儿童定义为父母双方或一方每年外出务工6个月以上，且外出期间很少在家居住，而由父母中的一方、其他看护人或儿童自己照顾的18周岁以下的儿童。有的将留守儿童定义为父母双方或一方流动到其他地区，孩子留在户籍所在地并因此不能和父母双方共同生活在一起的儿童。有的定义为被调查时由于父母双方或一方每年在外务工时间累积超过6个月，而被留在农村地区交由父母单方、祖辈、他人照顾或无人照顾的农村儿章。目前，有关留守儿童的年龄划分问题学术界逐渐达成了统一共识——即18周岁以下。它与联合国《儿童权利公约》中有关“儿童”的定义及我国《未成年人保护法》中“未成年人”的规定相吻合。笔者认为.留守儿童是指父母一方或双方每年外出务工时间累计达6个月以上，而被留在户籍所在地交由父母单方、祖辈、亲戚朋友监管或无人监管的18周岁以下的儿童。

“留守儿童权益”指的是留守儿童的权利与利益。具体说来就是指留守儿童依法享有的、在法律关系中得以实现的、以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段，且这种利益是受到法律保护的。作为儿童权利宪章的联合国《儿童权利公约》将儿童的权益概括为四个方面：生存权、受保护权、发展权与参与权。具体又可分为生存权、健康权、受教育权、受抚养权等诸多权利。

西安农村留守儿童现状概况。西安地区的城市及农村都存在一定的留守儿童，但就其数量及需保护的程度上来看，农村地区的留守儿童权益保护尤为突显。例如以西安市蓝田县为例，全县辖22个镇，9个社区居民委员会、519个村民委员会。2013年全县总人口约64.67万，其中农业人口57万，属于国家扶贫的重点县之一。14周岁以下的儿童约12万，占总人口的23.8%。其中，截止2013年十月份，全县“留守儿童”约28206人，其中父母双方外出的有8649人，父母一方外出的有18657人，孤儿及残疾学生达2793人，尤其在小寨镇和普化镇“留守儿童”人数均已占全镇儿童人口的60%以上，并逐渐呈增长的趋势。

据相关调查研究显示，“留守儿童”与“非留守儿童”在生活、学习、心理上相比，存在的主要问题有：第一，学习兴趣的缺乏。第二，不良习惯较多。第三，性格教育不健全。第四，亲情观念淡漠，与家人沟通困难。第五，自我保护意识不强，易受伤害。“

近年来，蓝田县县委、县政府把关爱留守儿童工作作为一项重要的民生工程，专门成立了关爱留守儿童工作领导小组，鼓励各机关干部关爱留守儿童，并在全县范围内开展关爱留守儿童的“兰花草行动”，形成“党政主导、部门联动、家庭配合，社会参与”的农村留守儿童关爱机制，取得了较好的社会效果。

二、留守儿童权利缺失的具体表现

留守儿童存在的问题，主要是各种儿童权益受到不同程度损害，儿童权利的保护存在不足，具体分析如下：

首先，受教育权缺失。因为父母长期不在家，留守儿童在思想和学习上不能及时得到父母的帮助。农村家长对儿童的学习辅导普遍较少，而本来父母应是儿童的主要辅导者，但是因为父母一方或双方外出务工，所以儿童的辅导机率就相对下降，直接影响学生的学习兴趣与学习成绩。在农村仍存在“教育孩子是学校的事情”的片面观点，认为家庭只需照顾儿童的生活就就尽到了父母的职责。其实，按照教育学的观点，家庭教育才是儿童教育的关键。同时，在义务与教育领域，农村义务教育资源配置及质量与城市相比存在较大差距，城乡二元体制造就了城乡义务教育失衡，使得农村的教育资源有限。

其次，人身权缺失。留守儿童被拐卖、被伤害、出现意外事件的几率较大。作为弱势群体的的留守儿童，自我保护意识与能力不足，又加上家庭、学校及社区缺乏对他们有效的监护与保护，使其易受到不法犯罪分子的侵害。这种侵害主要表现为拐卖及性侵害，拐卖主要对男童而言，性侵害主要针对女童。尤其是3至10岁的幼女性安全教育和自我保护意识教育几乎空白，遇到性侵犯时茫然无知或不知反抗。在脱离监护人的监护时，或监护人不在身边时，犯罪分子通过诱骗等方式轻而易举的可对留守女童实施性侵犯。实施侵犯的犯罪分子多数为近邻，甚至亲属或师生等对女童家庭生活比较了解。遭到性侵犯的女童会在心里产生自卑、恐慌、自闭等心里症状，又缺乏父母的及时关注与疏导和保护，会给女童的身心造成难以抚平的创伤。此外，留守儿童易出现离家出走和自杀事件。儿童处于生长发育期，其心智尚未成熟，再出现疑惑或困难时，最需要亲情的庇护、社会的关爱。但长期与父母分离，他们的困难、疑惑、焦虑却无人理会，心理易受到伤害，从而作出极端的事情。在蓝田县的一所小学的调查中，就有留守学生告诉我们曾经他们就想喝农药自杀或者离家出走，并且他们所在的村里就有和他们一样的留守儿童，走上了喝农药自杀的不归路，这在他们的心理留下了难以磨灭的印象，并在潜意识中将其作为自己今后的选择。

再次，受监护权缺失。目前农村留守儿童的监护严重不足、监护职责不明确、临时监护人教育能力不足等问题，严重影响留守儿童的生活状况。 农村留守儿童监护类型具有多样化的特点：有祖辈监护、上辈监护、同辈监护、自我监护，其中，最主要的是祖辈监护和上辈监护。在祖辈监护中，由于祖父母或外祖父母多数文化程度不高，处于文盲与半文盲的比例较高，再加上其年事已高，身体和精力有限，教养的内容主要是注重儿童的物质生活的满足，多数以孩子不生病、身体健康作为其主要的职责，而对于孩子的学习及心理教导就不关心或鞭长莫及。而长辈监护也存在诸多问题，父母的亲戚或朋友作为监护人，他们本身就有自己的孩子要照顾，很难有多余的精力来悉心照料被监护的留守儿童，并且，他们多数认为孩子父母不在身边，孩子可怜，即使犯错也不忍心批评教育，或担心出力不讨好而不敢严厉批评孩子的错误，使得孩子很难有正确的引导，并在监护人与孩子之间难以有充分的沟通与了解。

最后，发展权缺失。该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http：//www.ems86.com总第547期2014年第15期-----转载须注名来源农村留守儿童由于缺乏父母有力和有效的监管，很容易受到农村社区以及同龄不良人士的影响，染上吸烟、喝酒、赌博、网瘾等恶习，甚至有的还结成团伙进行盗窃、斗殴、抢劫。留守儿童沾染上不良恶习后，若监护人没有及时发现进行正确引导，极易影响他们的学习成绩，使得有的学生过早的辍学在家，丧失了享受更高教育或减少了拥有更广阔发展前景的机率。

三、加强留守儿童法律保护的措施

完善立法体系。修改完善相关法律制度，加强立法层面的保护。目前，我国缺乏关于农村留守儿童权利的社会立法，法律上存在着大量空白。国家可以制定保护留守儿童的法律法规，尤其是地方政府可以根据本地区实际情况，针对本地留守儿童的特点，制定相关的地方性法规，或者政府规章，明确对留守儿童的保护范围及保护程度和保护措施。西安市政府可以制定《西安市留守儿童保护条例》，立法应该贯彻联合国《儿童权利公约》规定的儿童最大利益原则，应该明确家庭保护中的儿童最大利益原则，可以规定“家庭的社会经济活动必须以儿童最大利益为首要考虑。”在监护居住方面，可以规定“鼓励父母与未成年子女共同生活，禁止0-2岁婴幼儿脱离父母双方或一方监护”。

设立亲权保护。亲权是指父母对未成年子女以教养保护为目的，在人身和财产方面权利义务的统一。在大陆法系国家亲权与监护一直作为两种独立的制度而存在，并且监护被视为亲权的补充与延续。在亲权法律关系中父母是亲权人，亲权的对象为未成年人。我国古代封建社会强调家庭伦理规范，其中亲子关系是其规范的核心，我国传统的亲权伦理一直持续到民国时期。中国封建社会形成了一套完整的封建伦理规范，最典型的是“三纲五常”理论为历代统治者奉为圣典，在家庭关系中，强调父权与夫权。在父母与子女的关系中，强调“孝”和“顺”，着重强调子女对父母的孝顺义务，同时也规定了父母对未成年子女的教育责任。新中国建立后，法律面前人人平等思想及人权观念的深入，这种亲权伦理意识在社会中逐渐的消身匿迹，甚至出现极端化的表现。现今的家庭结构以三口之家形式为主，部分家庭过分关注、溺爱未成年子女，颠覆了传统的家庭伦理孝道观，父母更多的是对子女尽义务，子女更多的是享有权利，权利与义务极度不平衡。另外，在家庭亲子关系中更多的表现为父母社会责任意识淡化。在家庭教育中父母对未成年人子女的成长具有最直接的的责任，但部分家庭漠视未成年人的权益，忽视对未成年子女的正当教育和监管，尤其在留守家庭中表现突出。留守儿童大多由父母委托他人监护，例如在蓝田县有约80%的留守儿童由祖辈亲人长期监护，约60%的父母认为祖辈监护理所当然，将自己的监护责任进行了转移，推卸自己应承担的义务，这是对家庭、社会的不负责任。

目前我国的现行法律体系中并无亲权的概念，但有父母对未成年子女的抚养教育规定，这实际上属于亲权的内容。有关亲权内容的法律规定主要集中在《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国收养法》，但是这些规定过于概括抽象，权利义务要求不明确，缺乏可操作性。因此，应加强用法律形式设立亲权制度，强调在未成年子女的抚养、教育等方面，父母负有比其他人更为重要的责任。

完善监护制度。我国现行法律体系对未成年人监护的规定过于笼统，缺乏可操作性，并且一些现实中存在的监护问题没有在法律中加以规定，所以应该完善监护制度。具体建议：一是建立监护人监督制度。目前，我国的监护制度没有明确规定对监护行为的监督制度，导致监督主体不明确，司法部门难以据法断案，追究当事人的责任。监护制度主要在《中华人民共和国民法通则》中加以规定，第十六条规定“未成年人的父母是未成年人的监护人”，但对监督主体、监督程序等内容都未作出详细的规定，导致司法中无法适用。在《未成年人保护法》中规定“保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。”此规定从表面看好像规定了监护人的监督主体，但是如此广泛的主体在具体的实践中是难以明确的，容易造成各方责任推卸，使得集体责任等于无责任。因此，建议在监护制度立法中明确监督制度的执行主体，也即设立监护人监督制度，监督责任的主体可以是监护对象居住地的居民委员会或村民委员会。二是规范委托监护行为。父母是未成年人的法定监护人，但当法定监护人长期外出时，其未成年子女脱离法定监护人的监护时，必须委托他人临时监护，现行法律体系没有关于委托监护的明确规定。要制定有关委托监护的法律规范，针对留守儿童的祖辈监护中，应明确作为法定监护人的父母与委托监护人祖父母及外祖父母双方各自的权利义务，应强调父母的责任，通过法律形式规范和约束父母的行为，增强父母的责任感。

建立登记制度。建立留守儿童基本情况登记制度，实行动态管理。派出所、学校、农村基层组织应当普遍建立留守儿童档案，落实专人负责行政区域内留守儿童的普查。农村中小学和托幼机构可以在新学期学生报到时将父母外出情况和家庭成员情况逐一进行登记，建立农村留守儿童档案，准确掌握农村留守儿童的个人信息，为有针对性地开展教育和管理工作提供支持。蓝田县的“兰花草行动”中，县妇联对全县22个镇的“留守儿童”情况进行全面调查摸底，并建立档案的形式，可以制度化、常规化，向西安各地区进行推广。

加大司法保护。可以将有关侵犯留守儿童权益的案件归于公益诉讼的范围，成立公益诉讼机构。目前，对未成年人负有保护职责的机构包括民政、妇联等部门，但它们都不是专业的法律部门。可以通过立法设立一个专门维护留守儿童权益的公益诉讼机构，它由专门法律人才所组成，使其成为公益诉讼的明确主体，保证其在维护留守儿童权益方面发挥积极作用。另外，此留守儿童权利保护公益诉讼机构的职责应进一步明确。它不仅可以对涉及全体留守儿童合法权益的事件提起诉讼，也可以在监护人缺位的个别案件中提供法律服务。同时，要完善留守儿童案件的审理程序。法院在审理留守儿童的公益诉讼案件时，应区别于审理一般成年人案件，具体适用的审判程序也可与一般审判程序相区分。法律应明确规定此类公益诉讼的启动条件，诉讼主体，举证责任等，促使对留守儿童的保护有明确的、具体的可操作性的司法保障。

加大农村社区的关爱责任。设立专门的机构承担留守儿童的保护责任，可以实行农村社区保护机制。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了村民委员会的社会责任主要是进行农村社区文化建设。对农村留守儿童的关爱服务属于社会公益事业，作为村民委员会有责任对留守儿童进行关爱及保护。具体措施：一是加强社区农村留守儿童关爱服务机构建设，构建社区关爱联动机制。加强对留守儿童的登记档案管理；在村图书馆、少年宫等活动中心增加设备设施，举办多种活动，丰富留守儿童的课余生活；选择负责任的“爱心人士”或亲邻作为委托监护人的辅助人员，帮组农村留守儿童家庭解决困难。二是构建农村留守儿童健康成长的良好社区环境。村民委员会可以定期发放相关科普资料，对留守儿童的监护人定期开展家庭教育知识普及。三是建立关注特殊群体留守儿童机制。村民委员会应该对本社区内的残疾留守儿童、辍学在家的留守儿童、有不良行为的留守儿童、单亲家庭留守儿童、经济困难家庭留守儿童给予特殊关照，针对具体情况给予相应的关照与爱护。

（作者单位：西安培华学院）