农民工宅基地权益保障：存在问题和对策

◎雷爱先

（雷爱先，民革中央人口资源环境委员会委员，国土资源部土地利用管理司地用处处长/责编张栋）

本文在对各地农民工宅基地权益保障的现状、存在问题和原因进行调研的基础上，对保障农民工宅基地用益物权，切实保障和维护农民工土地权益提出了政策建议。

一、农民工宅基地权益保障现状

宅基地是农民最基本的生活保障和生产配套设施。现行宅基地使用管理制度在落实农民基本居住保障、维护农村社会稳定等方面发挥了很大作用。随着农村经济社会的发展和城镇化、工业化快速推进，大量农民离农离乡进入城镇二三产业就业，在宅基地的取得、使用、退出方面，呈现三个特点：

一是农民工宅基地保障政策的公平性。我国土地管理法规定，农村居民宅基地实行的是 “一户一宅”的集体经济组织内部分配制度。在宅基地分配面积标准上，各省、自治区、直辖市依据本地土地资源实际，通过地方法规的形式，规定了每户宅基地的面积标准。从调研情况看，凡户口未迁移的农民工，在宅基地分配上享有与集体经济组织其他成员同等的权利，只要符合当地宅基地申请条件，均能取得规定面积标准的宅基地。因此，在宅基地政策层面和操作层面，对农民工均体现了同等对待。

二是农民工对宅基地需求体现差异性。总体上看，60后和70后的农民工对在农村占有和使用宅基地上有刚性需求。但以80后为代表的新生代农民工中，超过一半的人表示不再回农村新申请宅基地，他们融入城市的意愿强烈，已不适应也不想再回农村生活。特别是随父母在城市成长或出生的90后，在城市发展的愿望更加强烈。

三是农民工退出宅基地具有自主性。我国《土地管理法》规定，宅基地使用权人经本集体经济组织同意，在保障自身基本居住条件的前提下，可以将其房屋或宅基地转让、赠与或出租给本集体经济组织符合宅基地申请条件的其他成员。转让、赠与或者出租房屋或宅基地后再申请的，不予批准。国家鼓励有其他居住条件的农民自愿腾退宅基地，并给予奖励。《农村土地承包法》规定，承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。也就是说，无论是土地管理法还是农村土地承包法，都没有对农民退出宅基地作出强制性规定，包括农民工在内的农村居民对其合法取得的宅基地依法享有占有和使用的权利。调研情况看，无论离乡多久，农民工都保留着在农村的宅基地，他们可以自主决定保留或退出，地方也没有规定农民工在城市购买住房、宅基地闲置等情况而收回或者要求其退出宅基地的政策。

二、农民工宅基地使用和退出中存在的主要问题

一是有些地方停批宅基地，农民工依法取得宅基地的合法权益得不到保障。据调研了解，一些地方实施新一轮土地利用总体规划后，未再批准农村新宅基地。国家信访局 《信访摘报》反映，近年来涉及农村宅基地群众来访增幅较大，主要是符合条件的村民申请宅基地后未获批准，权益无保障的来访增多。

二是农民工宅基地闲置普遍且呈上升趋势。从调研情况看，各地农民工宅基地闲置和住宅空置问题普遍存在，部分外出务工人员较集中的地区，村内宅基地上无住房、有房无人住的闲置浪费现象普遍。宅基地闲置呈现区域性特征明显，东北、中部地区和东部个别经济落后地区，由于输出农民工量大，且这些地区的农民外出闯荡的意识强、外出打工起步早、举家外出的多，宅基地闲置、住房空置比例较高；部分西部地区恰恰相反；经济发达地区或城乡结合部地区的农民工，因绝大多数在本市甚至本乡镇打工，宅基地闲置不突出。

三是农民工存在农村、城市双重占地现象。部分农民工在城镇购买了住房，依然保留着农村的宅基地。“一户多宅”已不仅限于农村的 “多宅”，部分农民工既农村有宅基地及房屋、又拥有城镇住房，形成农村、城市双重占地和一户多房。这种双重享有、双重占地，一方面导致农村宅基地闲置和房屋空置，土地资源闲置浪费、利用效率低下，另一方面导致城市用地规模扩张。

四是农民工主动退出宅基地的比例很小。各地在宅基地退出方面主要采取两种做法：一是对于长期闲置的宅基地，农民工愿意退出的，由村集体经济组织给予适当补偿或奖励后收回；二是对于零星散落、基础设施差的农村居民点，由政府通过规划推进农村居民点撤并整合，引导农民向中心村和规划新村集中。从实际情况看，退出宅基地的比例很小。主要原因是，大部分农民工具有较强的流动性和工作不稳定性，由于社保体系和城市住房保障体系不完善，对退出宅基地有较强的后顾之忧，担心失地失业又失房。因此，一些已在城镇长期就业、买房的农民工，宁可让宅基地闲置，也不愿意退出。

五是农村宅基地退出与城镇住房保障衔接与转化机制缺失。由于现行的城镇保障性住房制度主要是针对城镇低收入群众设计的，未将农民工城镇住房纳入范围，出现农民工 “农村住别墅、城里住窝棚”的现象。

三、保障农民工宅基地权益的政策建议

中共十八届三中全会提出，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。落实三中全会精神，完善宅基地制度，切实保障和维护农民工宅基地权益，应当从以下五个方面明确政策思路，方能稳妥推进改革。

一是要充分认识农民宅基地使用权法定的身份性、福利性、保障性。宅基地既是农民、也是农民工安身立命之本，也是维护农村社会稳定的基础。应将满足农民合理宅基地用地需求与落实城镇保障性安居工程用地需求同等对待，做到应保尽保。宅基地的制度设计、管理方式和试点创新，要以保障农民宅基地使用权为前提和基础，不得以任何名目损害农民宅基地权益。

二是现阶段不宜盲目鼓励农民工退出宅基地。农民工亦工亦农、亦城亦乡，城乡间双向流动就业，这种现象在今后相当长的时期里将继续存在，土地依旧是农民工最核心、最基本的保障。让进城农民工保留农村宅基地和住房，不仅降低了农民进城的风险，而且极大地降低了我国现代化进程中出现不稳定的风险，保留进城农民宅基地因此成为一种风险分担机制。一些发展中国家因为进城失败农民不能再回到农村，落入城市贫民窟，成为 “发展中不稳定”的重要助推器。而我国未出现这一社会现象，主要归功于我国优越的农村集体土地公有制度，特别是现行的农村宅基地分配制度。农民工进城是一个职业、居住方式、社会权利、社会角色等诸多方面转变的过程，不应附加任何条件，更不应与改变农民工的土地权属关系联系起来。因此，必须充分尊重和维护其宅基地合法权益，让农民工流则有根、出而能退、进退有路，不宜盲目、简单地鼓励农民工退出宅基地，或者以牺牲宅基地权益为代价获取市民身份和福利保障。

三是在农民工宅基地政策制定上要区别对待，不能 “一刀切”。对异地就业的农民工，只要户口未迁移的，在宅基地管理上仍需按集体经济组织成员对待，保留宅基地使用权；对于已在城镇落户，或者在城市有长期稳定职业、生存有保障的农民工，是否保留、退出或转让其宅基地，也必须尊重本人意愿，不得强制或变相收回；只有一处宅基地而在城镇没有购买住房的，不提倡盲目退出宅基地。对于自愿退出宅基地的，要加强引导和规范，防止侵害农民土地权益现象的发生。

四是要充分认识到农民工宅基地退出的渐进性，不能 “运动式”强迫农民工 “上楼”。随着农民工就业的稳定性得到逐步提升，“家庭化”转移趋势日益明显，完全脱离农业生产、常年在外打工的农民工比例将逐步提高，特别是超过1亿的80年后新生代在城市就业、定居愿望强烈，不可避免地出现宅基地退出问题。但同时必须考虑到，农民工退出宅基地的意愿受户籍、社保、住房、经济收益预期等多因素影响，在当前社保机制不健全，户籍、住房、就业等相关制度不配套的情况下，宅基地退出是一个自然、长期、渐进的过程，不能一蹴而就，不宜盲目推进，更不能搞运动式退出。在宅基地退出上，应坚持自主、自愿、有偿原则，要做好宅基地退出与户籍管理制度改革相衔接、宅基地使用权与土地承包经营权相分离、宅基地使用权与集体经济组织成员身份相分离，统筹考虑农村土地制度改革的整体性、协同性。

五是要加快建立农村宅基地退出与城镇住房保障衔接与转换机制。研究出台 《城镇住房保障条例》，将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系，多方式多渠道改善农民工城市居住条件，有序推进有条件有意愿的农民工市民化。